Onder bepaalde voorwaarden is het mogelijk om op basis van de zogenoemde kruimellijst (voordeel: een kortere voorbereidingsprocedure) een omgevingsvergunning te verlenen waarbij een bestaand gebouw een functie krijgt die in strijd is met het bestemmingsplan. Een voorbeeld is de realisatie van woningen in een leegstaand kantoorpand. De omgevingsvergunning hoeft niet alleen betrekking te hebben op de gebouwen, maar kan ook zien op het aansluitende terrein. Om het gebouw voor zijn nieuwe functie te gebruiken, kan het nodig zijn om ook de bestemming van het aansluitende terrein aan te passen. In een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State lag de vraag voor of deze ‘kruimel’ ook gebruikt kan worden voor alleen het aansluitende terrein. Ondanks de uitspraak lijken de meningen verdeeld. Wij nemen u mee.

(Wel)Trusten

Appellant exploiteert Hotel Trusten in vestingstad Willemstad, Noord-Brabant. Op 5 augustus 2014 is op grond van de kruimellijst van artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) een omgevingsvergunning verleend waardoor het werd toegestaan het gebouw, behalve als kantoor, ook te gebruiken voor een hotelfunctie. Achter het hotel bevindt zich een bij het hotel horend perceel dat als tuin in gebruik is. Met de onbenutte potentie van de hoteltuin en de daarbij behorende wens om de tuin in gebruik te nemen als terras bij het hotel, dient appellant bijna twee jaar later, op 7 juli 2016, een aanvraag omgevingsvergunning in. Het college wijst de aanvraag af. Het bezwaar van appellant op dat besluit wordt gegrond verklaard en daarbij wordt bepaald dat met betrekking tot de omzetting van de hoteltuin naar terras, de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd had moeten worden. Er kon dus niet gekruimeld worden. Of toch wel?

In eerste aanleg (ECLI:NL:RBZWB:2017:8040) sluit de rechtbank zich aan bij het standpunt van het college en stelt zij dat het college terecht heeft overwogen dat het niet bevoegd is om met toepassing van artikel 4, onderdeel 9, Bijlage II bij het Bor deze omgevingsvergunning voor alleen het aansluitend terrein te verlenen. Zowel het college als de rechtbank stellen dat met het in gebruik nemen van de hoteltuin als terras een nieuw met het bestemmingsplan strijdig gebruik zal ontstaan. De rechtbank vult daarbij aan dat nieuw gebruik op een bepaalde locatie niet valt onder de reikwijdte van het artikelonderdeel 9. Dat artikelonderdeel bepaalt namelijk “het gebruiken van bouwwerken, (…), en van bij die bouwwerken aansluitend terrein (…).”. Het wijzigen van de functie kan in beginsel alleen bij een bestaand gebouw en daarbij aansluitend terrein. Het college stelt bovendien dat indien sprake is van een functiewijziging die functiewijziging samen moet vallen (lees: in één omgevingsvergunningaanvraag) met de functiewijziging van het bouwwerk waar dat terrein op aansluit. Omdat de omgevingsvergunning voor het gebouw inmiddels al was afgegeven (twee jaar geleden), kan nu niet alsnog op deze manier een omgevingsvergunning voor het terras worden verleend.

Het laatste oordeel

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) oordeelt in hoger beroep als volgt. De Afdeling hecht grote waarde aan de ratio achter de nota van toelichting bij het Bor en hanteert zodoende een ruime uitleg. De Afdeling stelt dat het in gebruik nemen van de tuin als bij het hotel horend terras niet gezien kan worden als nieuw gebruik, maar als functiewijziging van het bij het hotel behorende, aansluitende terrein. Daarmee valt de gebruikswijziging van de tuin onder de reikwijdte van artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II bij het Bor en dus moet de reguliere (kortere) voorbereidingsprocedure worden gevolgd. Daarmee stelt de Afdeling appellant in het gelijk.

Discussie

Voor het beantwoorden van de vraag of je onderdeel 9 ook mag gebruiken voor alléén het aansluitend terrein is voor de Afdeling – in lijn met de nota van toelichting – met name van belang of sprake is van nieuw gebruik. Wordt die vraag ontkennend beantwoord, zoals in bovenstaand geval, dan kan volgens de Afdeling gebruik worden gemaakt van de kruimellijst, ook als de twee activiteiten in tijd gescheiden zijn. In de annotatie in het Tijdschrift voor Bouwrecht behorende bij deze uitspraak (TBR 2019/39) wordt door de annotator de vraag opgeworpen hoe lang dat tijdsverloop mag zijn. Volgens de annotator mag dit namelijk niet onbeperkt. Als objectieve maatstaf kan gebruik worden gemaakt van het moment dat een nieuw bestemmingsplan wordt vastgesteld en het bouwwerk overeenkomstig de eerder verleende omgevingsvergunning als zodanig wordt bestemd. Mogelijk is dat te lang (onder de huidige wetgeving kan dat oplopen tot tien jaar), maar de tijd zal het leren.

Conclusie

De Afdeling mengt zich niet in deze discussie en stelt enkel, in het licht van de nota van toelichting, dat het zich niet laat rijmen dat wanneer de functiewijziging voor het bouwwerk middels de reguliere procedure is vergund, de functiewijziging voor het daarbij aansluitende terrein middels de uitgebreide procedure vergund zou moeten worden. Immers, als destijds de aanvraag beide activiteiten had omvat, had de omgevingsvergunning ook via de kruimellijst afgegeven kunnen worden. Het enkel verstrijken van tijd maakt dat volgens de Afdeling dus niet anders. Het antwoord op de vraag hoe ver de beide aanvragen in tijd uit elkaar mogen liggen, laat de Afdeling in het midden.

Catch Legal, Tanne van Wissen en Michèl Kaptein

Heeft u vragen naar aanleiding van deze blog? Neem gerust contact met een van onze juristen op.