De Afdeling bestuursrechtsspraak van de Raad van State heeft op 2 februari 2022 uitspraak gedaan over de vaststelling van het bestemmingsplan ‘‘Asselseweg I’’ in Barneveld. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan is met betrekking tot stikstofdepositie een constructie toegepast die volgens de hoogste bestuursrechter niet door de beugel kan. In deze blog bespreek ik de uitspraak en plaats deze in de context van de Wet natuurbescherming.
Wet natuurbescherming
Hoe zit het ook alweer met bestemmingsplannen en de Wet natuurbescherming (Wnb)? Bij het opstellen van een bestemmingsplan dat voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen in de buurt van een Natura 2000-gebied, dient de gemeenteraad (het bevoegde gezag) een (zogenaamde) voortoets uit te voeren. Uit deze voortoets moet duidelijk worden of er significante negatieve effecten op een Natura 2000-gebied kunnen zijn. Hierbij wordt gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied. Deze instandhoudingsdoelstellingen zijn te vinden in de aanwijzingsbesluiten van de betreffende gebieden en zijn uitgewerkt in beheersverordeningen.
Wanneer significante effecten niet zijn uit te sluiten bij een ontwikkeling, moet de gemeenteraad (hierna: de raad) een passende beoordeling maken (zie artikel 2.7, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb). Op grond van artikel 2.8, derde lid, van de Wnb mag het de raad het (in dit geval) bestemmingsplan alleen vaststellen als uit de passende beoordeling volgt dat het plan de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
Waar ging het in dit geval mis?
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft het vaststellingsbesluit op meerdere gronden vernietigd. Voor nu richt ik mij vooral op het geconstateerde gebrek met betrekking tot de passende beoordeling. Het voorliggende bestemmingsplan voorzag in een planologische uitbreiding van 22 naar 55 recreatiewoningen bij een paardensportcentrum. Het plangebied maakt deel uit van een perceel dat direct grenst aan het Natura 2000-gebied de Veluwe. De Afdeling oordeelt dat de raad ten onrechte géén passende beoordeling heeft opgesteld.
1. Aan het plan ten grondslag liggende stikstofberekening is niet actueel
De raad had gebruikgemaakt van een stikstofberekening uit 2016 en die was om meerdere redenen niet meer actueel. Dit heeft de raad ook toegegeven in de nota van zienswijzen van het bestemmingsplan. In de stikstofberekening werd uitgegaan van te weinig verblijfseenheden en een te klein aantal verkeersbewegingen.
2. Voorwaardelijke verplichting opgenomen
Omdat de raad had toegegeven dat de stikstofberekening niet actueel was, werd in de Nota van Beantwoording het volgende aangevoerd. Het bestemmingsplan bevatte onder artikel 11.5 van de regels de voorwaardelijke verplichting dat, indien het gebruik leidt tot stikstofdepositie die hoger is van 0,00 mol per hectare per jaar ten opzichte van de door de provincie gehanteerde referentiesituatie, toestemming voor dat gebruik dient te worden verkregen in de vorm van een Wnb-vergunning. In feite verplaatste de raad dus de passende beoordeling van de planfase, naar de projectfase. De Afdeling oordeelt hier kort en bondig over:
“Nog los van de vraag of in artikel 11.1.5 van de planregels van de juiste referentiesituatie wordt uitgegaan, kan de (…) voorwaardelijke verplichting voor toekomstig gebruik niet afdoen aan deze verplichting van de raad tot het maken van een passende beoordeling. Al hierom slagen de betogen.”
3. Nader stikstofrapport uit 2019
In beroep probeerde de raad tevergeefs het bestemmingsplan te redden, door (alsnog) een stikstofrapport uit 2019 te overleggen. De raad heeft onder verwijzing naar dit rapport de Afdeling verzicht om, indien het vaststellingsbesluit van het bestemmingsplan zou worden vernietigd, de rechtsgevolgen hiervan in stand te laten. De Afdeling oordeelde dat het stikstofrapport niet kon worden aangemerkt als voortoets, op grond waarvan een passende beoordeling achterwege gelaten kan worden. Hierom konden de rechtsgevolgen van het vaststellingsbesluit niet in stand worden gelaten.
Beoordeling stikstofrapport
Met het oog op verdere besluitvorming (de raad zou dit stikstofrapport kunnen gebruiken om een nieuw vaststellingsbesluit te onderbouwen) zag de Afdeling aanleiding om toch inhoudelijk naar het stikstofrapport van 2019 te kijken.
Ten eerste was in het stikstofrapport de aanname gedaan dat de nieuwe recreatiewoningen van het gasnet zouden worden gehaald en dat de recreatiewoningen duurzaam zouden worden verwarmd. Appellanten hadden aangevoerd dat dit niet in het bestemmingsplan was gewaarborgd en dat het stikstofrapport om deze reden niet als deugdelijk uitgevoerde voortoets kan worden aangemerkt. De Afdeling volgt dit betoog. Dit zou natuurlijk anders zijn als de recreatiewoningen, op grond van de wet, verplicht gasloos hadden moeten worden gebouwd. Die wettelijke eis geldt alleen niet voor recreatiewoningen.
Daarnaast was in het stikstofrapport niet uitgegaan van de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan bood. In het stikstofrapport was geen rekening gehouden met de regels die het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid gaven om in afwijking van de bouwregels omgevingsvergunningen te verlenen voor de bouw van extra recreatieverblijven in de vorm van boomhutten, trekkershutten en hotelkamers. Op grond van vaste rechtsspraak van de Afdeling is het wel verplicht om uit te gaan van de maximale planologische mogelijkheden, waaronder ook de afwijkingsbevoegdheid in het bestemmingsplan. Zie bijvoorbeeld ABRvS 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1261 of ABRvS 7 september 2011 ECLI:NL:RVS:2011:BR6907.
Conclusie
De Afdeling achtte de gebreken zo ernstig dat zij het vaststellingsbesluit geheel vernietigde. Hierdoor zal de gemeente Barneveld en nieuwe bestemmingsplanprocedure moeten starten, waarbij beter moet worden gekeken naar de gevolgen voor de stikstofuitstoot van dit plan. Met deze uitspraak is het is duidelijk geworden dat het niet is toegestaan om de passende beoordeling door te schuiven tot het moment van de vergunningaanvraag.
Heeft u vragen overgehouden na het lezen van deze blog of heeft u een andere bestuursrechtelijke vraag? Neem gerust contact met ons op.
