De aanvraag omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen of gebruik van een bouwwerk of gronden, toetst het bevoegd gezag aan de regels van het geldende bestemmingsplan (artikel 2.10 Wabo). De bestemming voor een bepaald perceel wordt bepaald door de in het bestemmingsplan opgenomen bestemmingsomschrijving en de aldaar beschreven functies. Het is daarbij denkbaar dat de bestemming nader is ingevuld door bouw- en gebruiksregels (en verboden), beide geformuleerd in een afzonderlijke paragraaf in het bestemmingsplan. De bouwregels bevatten voorschriften voor het bouwen van bouwwerken en de gebruiksregels bevatten voorschriften voor het gebruik van bouwwerken en gronden. Zo is het denkbaar dat zowel in de bouw- als gebruiksregels beperkingen (bijvoorbeeld een maximaal bruto vloeroppervlak) zijn opgenomen.
In de praktijk kom ik een veelheid aan varianten tegen: beperkingen in bouwregels, beperkingen in gebruiksregels of beperkingen in beide. Het systeem lijkt eenvoudig; bij een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen toetst het bevoegd gezag aan de bouwregels en bij een gewenst gebruik toetst het bevoegd gezag aan de gebruiksregels om te bezien of er een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik noodzakelijk is.
Is de aanvraag voor bouwen in overeenstemming met de bestemming en staan de bouwregels niet in de weg aan het verlenen van de omgevingsvergunning, dan moet die omgevingsvergunning worden verleend (mits die de aanvraag voldoet aan welstand, Bouwbesluit, etc.). Bij gebruik geldt dat indien het gebruik in overeenstemming is met de bestemming en de gebruiksregels, dat gebruik is toegestaan.
Tot zover de eenvoud. Uit de rechtspraktijk blijkt dat bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen het bevoegd gezag de specifieke gebruiksregels niet kan negeren terwijl omgekeerd dit niet opgaat; bij de toets aan het bestemmingsplan met betrekking tot gebruik moeten de bouwregels buiten beschouwing worden gelaten.
Ik bespreek voor u een tweetal zaken.
Delftzijl
In de eerste zaak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) heeft de gemeenteraad van Delftzijl (verder: de raad) bestemmingsplannen voor de buitengebieden van Delftzijl Zuid en Delftzijl Noord vastgesteld (ECLI:NL:RVS:2015:1411). Om te voorkomen dat de plannen leiden tot een toename van stikstofdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden in Nederland en Duitsland, is in beide bestemmingsplannen een gebruiksregel opgenomen waarin staat vermeld dat tot strijdig gebruik in ieder geval wordt gerekend: het gebruik van gronden ten behoeve van de uitbreiding van de bestaande veestapel waarbij een toename van de stikstofdepositie plaatsvindt (…).
De Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen (verder: NMF) is één van de appellanten in deze zaak. De NMF betoogt dat ten onrechte slechts een gebruiksregel is gesteld en niet ook een regeling in de bouwregels is getroffen. Een gebruiksregel staat immers niet aan het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een nieuwe stal met een grotere capaciteit in de weg, aldus de NMF.
De raad betoogt dat een gebruiksregel inderdaad niet in de weg staat aan het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een stal, maar dat bij verlening van die vergunning ook het beoogd gebruik, dat in de aanvraag is vermeld, dient te worden getoetst. Het beoogd gebruik mag niet in strijd zijn met de bestemming en de gebruiksregel dient bij de invulling van de bestemming te worden betrokken, aldus de raad.
De Afdeling verwijst in r.o. 30.5 van de betreffende uitspraak naar een eerder door haar gedane uitspraak (ECLI:NL:RVS:2014:2942, r.o. 50.10) waarin is overwogen, dat “een omgevingsvergunning voor het bouwen zal moeten worden verleend voor zover een dergelijke aanvraag past binnen de agrarische bestemming (bestemmingsomschrijving) en de bouwregels. Ook als een dergelijke vergunning is verleend, zal het gebruiksverbod in beginsel kunnen worden tegengeworpen aan de vergunninghouder.”. De Afdeling ziet in de zaak van NMF echter aanleiding om op deze overweging een precisering aan te brengen.
De precisering ziet erop dat bij de toets van een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen aan de geldende bestemming, het in de planregels opgenomen gebruiksverbod dient te worden betrokken. Een voorgenomen ontwikkeling die met deze specifieke gebruiksregel in strijd is, dient te worden aangemerkt als een ontwikkeling in strijd met die bestemming, aldus de Afdeling. De omgevingsvergunning voor bouwen dient dan om die reden te worden geweigerd (of onder beperkende voorschriften te worden verleend). De raad kon derhalve naar oordeel van de Afdeling in redelijkheid volstaan met het opnemen van een gebruiksregel. Het beroep van NMF is ongegrond.
Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen dient te allen tijde het in het bestemmingsplan opgenomen gebruiksverbod in een specifieke gebruiksregel te worden betrokken.
Het omgekeerde, het betrekken van bouwregels bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit gebruik, is echter (wat mij betreft ook logischerwijs) geenszins het geval.
Cruquius
In de zaak bij de Afdeling van een Vereniging van Eigenaren (VvE) van een bedrijfs- en kantoorcentrum op het bedrijventerrein Cruquius in de gemeente Haarlemmermeer, wordt duidelijk dat beperkingen opgenomen in bouwregels niet aan het gebruik van gebouwen of een perceel kan worden tegengeworpen (ECLI:NL:RVS:2017:1226).
De VvE heeft de wens om (bestaande) bedrijfsruimten te gebruiken ten behoeve van detailhandel. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer (verder: het college) stelt zich op het standpunt dat het gebruik ten behoeve van detailhandel in strijd is met het geldende bestemmingsplan “Cruquius 2009 1e herziening” en dat aldus een omgevingsvergunning voor de activiteit gebruik is vereist. De VvE is het tegenovergestelde standpunt toegedaan: zij meent juist dat het gebruik ten behoeve van detailhandel in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan. Om dat standpunt aan te kunnen vechten, dient de VvE een aanvraag om omgevingsvergunning in. Zoals verwacht weigert het college deze omgevingsvergunning omdat het gebruik volgens het college niet in overeenstemming met het bestemmingsplan is. De rechtbank volgt in eerste aanleg het standpunt van het college.
De Afdeling komt (terecht) tot een hele andere conclusie en overweegt dat het gebruik van de bedrijfsruimten niet in strijd is met de aan het perceel gegeven bestemming “Gemengd” en de daarbij behorende doeleindenomschrijving (r.o. 2.3). Die bepaling bevat immers uitsluitend een voorschrift voor bouwen en is van betekenis voor de toetsing van aanvragen om een omgevingsvergunning voor bouwen.
Het college vangt hier bot. Ondanks dat het geldende bestemmingsplan heeft bedoeld een maximaal bruto vloeroppervlak aan een bepaalde functie te verbinden, is het opnemen van een maximale maat in de bouwregels onvoldoende gebleken. De situatie was naar mijn mening anders geweest indien in de gebruiksregels een gebruiksverbod was opgenomen.
Conclusie
Uit bovenstaande zaken trek ik de conclusie dat bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor bouwen zowel de bouw- als de gebruiksregels moeten worden betrokken. De bestemming kan nader worden ingevuld door specifieke gebruiksregels en door daarin een concrete uitleg te geven van het gebruik dat met die bestemming in overeenstemming is.
De bestemming wordt echter niet ingevuld door bouwregels. Of het beoogd gebruik in overeenstemming is met het bestemmingsplan wordt bepaald door een toets aan de bestemming (bestemmingsomschrijving) en de gebruiksregels. Is het gebruik daarmee in overeenstemming dan kunnen beperkingen in bouwregels buiten beschouwing worden gelaten. Dit lijkt mij anders in het geval de gebruiksregels een gebruiksverbod bevatten.
Kortom, bestemmingsplanjuristen en plantoetsers zijn dus gewaarschuwd. Het opnemen van een maximale oppervlakte in de bouwregels is niet voldoende om een bepaald gebruik te maximeren.
Catch Legal, Jet de Graaf.
Meer weten over de bouwregels en gebruiksregels die op uw aanvraag tot omgevingsvergunning van toepassing zijn? Neem gerust contact op met een van onze juristen. Zij zijn gespecialiseerd in deze tak van het bestuursrecht.
