De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft de mogelijkheid om aan een staatsraad advocaat-generaal een conclusie te vragen. Dit is een niet-bindend rechtsgeleerd advies over de toepassing of interpretatie van het recht. Hier maakt de voorzitter met enige regelmaat gebruik van, zie bijvoorbeeld mijn eerdere blog over de juridische status van gedoogbeslissingen. 

Op 11 juli 2019 is een conclusie gevraagd aan staatsraad advocaat-generaal Widdershoven over het heroverwegen in bezwaar van de weigering om een herstelsanctie op te leggen.

Bestuurlijke heroverweging

Iemand die een overtreding opmerkt en wil dat de overheid hiertegen ingrijpt, kan een verzoek tot handhaving indienen. In beginsel dient de overheid tegen een overtreding handhavend op te treden. Er kunnen zich echter bijzondere omstandigheden voordoen die ertoe leiden dat het bestuursorgaan besluit om niet te handhaven.  Een voorbeeld van zo’n bijzondere omstandigheid is concreet zicht op legalisatie of wanneer handhaving onevenredig zou zijn. Er vindt dus een afweging plaats of in het specifieke geval al dan niet handhavend moet worden opgetreden.

Doorgaans kan tegen een besluit bezwaar worden gemaakt. In de bezwaarfase dient het bestuursorgaan dat aanvankelijk de beslissing heeft genomen, die beslissing te heroverwegen. Zo ook in handhavingszaken. In beginsel wordt in de bezwaarfase ex nunc getoetst. Dat wil zeggen: aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die zich op het moment van de heroverweging voordoen.

In handhavingszaken is toetsing ex nunc vaak niet wenselijk. Stel, bijvoorbeeld, dat een last onder dwangsom wordt opgelegd, de overtreding niet binnen de (korte) begunstigingstermijn wordt beëindigd en dwangsommen worden verbeurd. Vervolgens wordt de overtreding alsnog beëindigd en maakt de ex-overtreder bezwaar. In dat geval zal bij een toetsing ex nunc het besluit moeten worden herroepen. Dit zou de handhavingsinstrumenten van de overheid inhoudsloos maken.

Daarom kan het in handhavingszaken goed zijn om het bezwaar ex tunc te toetsen: aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van het nemen van het primaire besluit (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2016:3388).

De casus

In de zaak waarin de conclusie werd gevraagd, had Greenpeace de minister voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) gevraagd handhavend op te treden tegen Nederlandse houtbedrijven die illegaal gekapt hout importeren. De minister besloot vooralsnog niet te handhaven, maar te volstaan met een waarschuwing. Het bezwaar dat Greenpeace tegen die beslissing had gemaakt, werd afgewezen. Volgens de minister waren de houtbedrijven namelijk gestopt met de illegale import. Uiteindelijk is de zaak terecht gekomen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling).

De Afdeling moet dus een beslissing nemen over – onder meer – de vraag of de Minister terecht uit ging van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in de bezwaarfase. De voorzitter van de Afdeling zal moeten oordelen over hoe om moet worden gegaan met dit soort situaties en heeft daarom de volgende vragen gesteld aan staatsraad advocaat-generaal Widdershoven:

  • Hoe moet de heroverweging plaatsvinden?
  • Welke feiten en omstandigheden zijn daarbij wel en niet relevant?
  • Maakt het uit dat het bestuursorgaan zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen overtreding was?
  • Maakt het uit dat de overtreding ondertussen is beëindigd?
  • Maakt het nog uit of het om een éénmalige overtreding gaat, of om een overtreding die voortduurt of die kan worden herhaald?

Aan de vragen te zien, zal staatsraad advocaat-generaal Widdershoven zijn advies breed moeten trekken en met een algemeen advies moeten komen. Wij zijn erg benieuwd naar zijn advies en houden u graag via onze site op de hoogte.

Catch Legal, Zerliene Kruiver

Heeft u vragen over een handhavingskwestie? Neem dan contact met ons op.