De deelfiets is niet meer weg te denken uit het straatbeeld in de grote steden in Nederland. Een deelfiets is, zoals de naam het al zegt, een fiets die met verschillende mensen kan worden gedeeld. Het klinkt als een zorgeloos concept, maar niets blijkt minder waar. De Amsterdamse binnenstad wordt overspoeld met deelfietsen: Amsterdammers struikelen over de geparkeerde (extra) fietsen en de inwoners kunnen zelf hun (eigen) fiets niet meer kwijt. De gemeente wil, en misschien zelfs moet, ingrijpen, maar welke (wettelijke) instrumenten heeft het gemeentebestuur daartoe?
De deelfiets
De deelfiets moet fietsverhuur voor spontaan binnenstedelijke verplaatsing toegankelijker maken. De deelfiets kent twee varianten:
1. De stationbased deelfiets: de fietsen worden vanaf vaste uitgifte punten verhuurd en moeten hier ook weer worden teruggebracht. Een voorbeeld hiervan is de OV-fiets van de NS.
2. De free floating deelfiets: de fietsen worden vanaf de openbare weg aangeboden voor verhuur.
Tot voorkort boden verschillende bedrijven zoals Donkey Republic, oBike en Hello Bike in Amsterdam vanaf de openbare weg hun free floating deelfietsen aan. Via de app van de aanbieder kan een gebruiker op simpele wijze een deelfiets lokaliseren en voor (on)bepaalde tijd huren, om de fiets vervolgens na gebruik op een willekeurige plek in de stad achter te laten: de fiets staat weer klaar voor een volgende gebruiker.
Overlast in de binnenstad
Zoals in de inleiding ook is aangestipt; gemeenten -en dan met name de gemeente Amsterdam- ervaren veel overlast van de deelfiets. Fietsparkeerruimte in Amsterdam is schaars en met de komst van de deelfiets neemt de druk op deze ruimte alleen nog maar meer toe. Dit vraagt om meer capaciteit, maar die mogelijkheid bestaat niet of nauwelijks. Gemeenten verliezen controle doordat de diensten ongereguleerd (lees: zonder dat het aan afspraken en regels is onderworpen) worden aangeboden. De overlast wordt vooral veroorzaakt door de free floating deelfiets. Maar liefst 7000(!) fietsen staan verspreid over de Amsterdamse binnenstad. Deze staan een groot deel van de dag stil en leggen daardoor onnodig beslag op de schaarse openbare ruimte en fietsenrekken. In Rotterdam, Den Haag en Utrecht is vooralsnog geen sprake van vergelijkbare Amsterdamse toestanden, maar de gemeentebesturen willen maar al te graag voorkomen dat het zover komt.
Maatregelen
Er bestaat geen landelijk verbod op het aanbieden van deelfietsen. Ook geldt in gemeenten niet standaard zo een verbod. Gemeenten beschikken over een aantal mogelijkheden om -door middel van het treffen van de nodige maatregelen- overlast terug te dringen. Hieronder worden de verschillende maatregelen besproken.
Afspraken
Er bestaat natuurlijk altijd de mogelijkheid om met aanbieders in gesprek te gaan. Een voorbeeld hiervan is de aanpak die de gemeente Rotterdam toepast: de gemeente ziet (nog) geen noodzaak om (ingrijpende) maatregelen te treffen. Het gemeentebestuur kiest er voor om de deelfiets toe te staan in de binnenstad, maar strenge voorwaarden af te spreken aan deelfietsaanbieders: de aanbieder draagt er zorg voor dat geen kapotte of verkeerd gestalde fietsen in de openbare ruimte aanwezig zijn. Het gemeentebestuur treedt op als de aanbieder deze afspraken schendt: verkeerd gestalde en kapotte fietsen worden in beslag genomen. Bovendien wordt deelname aan een universele app in de toekomst mogelijk verplicht gesteld voor aanbieders die op een drukke locatie actief willen zijn. Op die manier moet een efficiënter gebruik van het aanbod ontstaan. Een nadeel van deze aanpak is dat de gemeente op deze manier geen zicht heeft op de komst van nieuwe aanbieders. Dit maakt het lastig om de gemaakte afspraken te handhaven.
Een verbod met een vergunningstelsel
Als de gemeente regels wil stellen voor het aanbieden van deelfietsen, dan zal zij een verbod moeten instellen en eventueel door middel van een vergunningstelsel de deelfiets gereguleerd toestaan. De juiste plaatst voor het instellen van zo een verbod lijkt de Algemeen Plaatselijke Verordening (verder: de APV) te zijn. Zowel in de Amsterdamse APV (artikel 2.50) als de Haagse APV (artikel 2.8) is een verbodsbepaling opgenomen voor het aanbieden van fietsen in de openbare ruimte. Bij APV kan worden besloten dat van het verbod kan worden afgeweken. Dit kan door het instellen van een reguliere vergunning of een schaarse vergunning. Momenteel is geen vergunningstelsel in de beide APV’s opgenomen. Aanbieders van deelfietsen mogen zich alleen in de stad vestigen onder de voorwaarde dat zij zorgen voor fietsparkeervoorzieningen van waaruit de deelfietsen worden verhuurd. Met andere woorden: alleen stationbased deelfietsen zijn welkom.
Verbod met schaarse vergunning
Het invoeren van een schaarsvergunningenstelsel is een middel om aan een beperkt aantal aanbieders een vergunning uit te geven voor het exploiteren van een dienst. Op basis van selectiecriteria worden uiteindelijk de vergunningen verleend aan de best scorende aanvrager. Op deze manier wordt niet alleen het ongereguleerd aanbieden van de dienst een halt toe geroepen, maar kunnen ook voorwaarden worden verbonden aan het exploiteren ervan. Bij het uitschrijven van de te verlenen vergunning(en) worden namelijk objectieve voorwaarden gesteld waar de toekomstig vergunninghouder aan moet voldoen. Het invoeren van een schaarsvergunningstelsel is echter niet vrijblijvend; in de jurisprudentie is een aantal (strenge) voorwaarden ontwikkeld (mede ingegeven door Europese regelgeving) waar bestuursorganen aan zijn gebonden [o.a. ABRS 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2917]. Deze voorwaarden luiden:
1) potentiele gegadigden moeten gelijke kansen krijgen om in een transparante procedure mee te dingen naar de vergunning. In een gemeentelijke verordening mogen beperkingen worden gesteld aan de mededinging, maar die mag daarmee niet volledig worden uitgesloten;
2) het bestuursorgaan moet informatie geven over de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak en de toe te passen criteria. Deze informatie moet voor het begin van de aanvraagperiode adequaat bekend worden gemaakt; en
3) het is in beginsel niet mogelijk om een schaarse vergunning voor onbepaalde tijd te verlenen.
De gemeente Amsterdam heeft al een aanvang gemaakt met dit traject. Het ziet er naar uit dat Amsterdam aan maximaal drie marktpartijen een vergunning wenst te verlenen om deelfietsen in de openbare ruimte aan te bieden. Voorschriften die de gemeente wil verbinden aan de vergunning hebben tot doel een goede inpassing van de deelfiets in de openbare ruimte. Zo wordt een norm gesteld voor de kwaliteit van de dienstverlening en het maximaal aantal aangeboden deelfietsen per locatie bepaald. Voor een deel van (tot voorkort) operationele aanbieders in Amsterdam is dit slecht nieuws. Het college van burgemeester en wethouders ziet toe op de naleving van het verbod op het aanbieden van fietsen in de openbare ruimte totdat het vergunningstelsel is vastgesteld en de vergunningen zijn verdeeld (naar verwachting begin 2019). Daar staat tegenover dat vergunninghouders het exclusieve recht hebben om deelfietsen aan te bieden. Voor gemeenten is dit de uitgelezen manier om paal en perk te stellen aan het aantal aanbieders en een hoge kwaliteit van de dienstverlening af te dwingen. Op overtreding (van de voorwaarden) van de vergunning kan worden gehandhaafd.
Verbod met reguliere vergunning
Tevens heeft het gemeentebestuur de mogelijkheid een regulier vergunningstelstel in te voeren. Zo heeft de gemeente Utrecht het thans ingericht. In Utrecht wordt het exploiteren van deelfietsen in de openbare ruimte gezien als het aanbieden van een commerciële dienst (een vorm van ambulante straathandel: artikel 5:13 van de APV), waarvoor een vergunning is vereist. Het verschil met de schaarse vergunning is dat aan het uitgeven ervan niet dezelfde strenge voorwaarden zijn verbonden en dat vergunningen in beginsel onbeperkt uitgegeven kunnen worden. Op deze manier kan een overschot niet worden teruggedrongen, maar het doel van hoogwaardige kwaliteit van dienstverlening kan wel worden bereikt. Voordeel van deze maatregel is dat er voorschriften kunnen worden verbonden aan de vergunning, waardoor de kwaliteit van de dienstverlening kan worden verhoogd. De gemeente kan handhavend optreden als vergunninghouders de vergunningvoorschriften overtreden.
Afsluitend
Met open vizier is gekeken naar de mogelijkheden voor gemeenten om het aanbieden van de deelfiets aan de openbare weg aan banden te leggen. Kort en goed kan worden geconcludeerd dat het gemeenten vrij staat om hun eigen regels te stellen. Of alle maatregelen die gemeenten tot hun beschikken hebben wel zo wenselijk zijn, kan in twijfel worden getrokken. Het idee van de deelfiets is nu juist dat gebruikers overal een fiets kunnen huren zonder op zoek te gaan naar een vast uitgiftepunt. De free floating deelfiets kan op die manier een bijdrage leveren aan de groeiende behoefte naar dit milieuvriendelijker en toegankelijkere vervoersmiddel. Maar juist die vrijheid die de free floating deelfiets nodig heeft, wordt met sommige maatregelen ingeperkt. Met een verbod zónder vergunningstelsel wordt inwoners een mooie kans ontnomen om gebruik te maken van een veelbelovend concept. Maatregelen (tevens) gericht op het verbeteren van de kwaliteit van de dienst, met andere woorden: de invoering van een vergunningstelsel, worden daarentegen toegejuicht. Op die manier spelen gemeenten op een gerichte manier in op de vraag naar de dienst en wordt de overlast teruggedrongen. Echter, belangrijk is dat gemeenten een maatregel kiezen die past bij de situatie (o.a. op basis van vraag en bestaand stationbased aanbod) binnen hun grondgebied. Het stellen van regels betekent uiteraard ook controle op naleving. Al met al kan worden gesteld dat hier een schone taak voor het gemeentebestuur ligt.
Heeft u vragen over bovenstaand artikel? Wij staan u graag te woord. Neem gerust contact op met een van onze bestuursrechtjuristen.
