In onze klimaatblogreeks staan wij stil bij verschillende thema’s binnen duurzame gebiedsontwikkeling en klimaatadaptatie. In elke blog bespreken we de mogelijkheden voor regels in ruimtelijke plannen aan de hand van concrete voorbeelden en cases.
We bespreken in deze bijdrage in hoeverre lokale overheden (in de toekomst) verplicht zijn om hittemaatregelen juridisch-planologisch te borgen. Daartoe geven we enkele (praktijk)voorbeelden voor bestemmingsplannen om hittestress tegen te gaan. Wij sluiten af met een vooruitblik op de mogelijke gevolgen van hittemaatregelen voor bezonning.
Aanpassen aan de gevolgen van hitte
Door klimaatverandering wordt het steeds warmer en komt extreme hitte vaker voor. In steden zijn de effecten van hitte nog voelbaarder. Steden kunnen de warmte minder snel kwijt doordat er veel bebouwing en verstening aanwezig is en maar weinig groen en water (het zogenaamde hitte-eilandeffect). Om zich te adapteren ofwel aan te passen aan de hitte kunnen bewoners, bedrijven en overheden verschillende maatregelen treffen. Denk bijvoorbeeld aan het aanleggen van meer groen of door te letten op de oriëntatie van gebouwen en de keuze van bouwmateriaal.
Voor lokale overheden is daarnaast de rol weggelegd om zulke initiatieven te stimuleren en de benodigde kaders te stellen. Ruimtelijke ordening kan hierbij onderdeel van het hitteprobleem zijn, maar het kan ook de oplossing zijn. Hierna bespreken we hoe lokale overheden ervoor kunnen zorgen dat het tegengaan van hittestress niet bij woorden blijft.
De rol van gemeenten bij hittestress
Bij de aanpak van hittestress op lokaal niveau hoort het juridisch borgen van mogelijke maatregelen. In het ‘Deltaplan Ruimtelijke adaptatie 2018’wordt de juridische borging als een nodige stap gezien in het sturen op hittebestendig bouwen en inrichten. Gemeenten in het bijzonder kunnen bijvoorbeeld ervoor kiezen om hittemaatregelen in een bestemmingsplan vast te leggen.
In werkelijkheid is het juridisch verankeren van hittemaatregelen vaak vrijblijvend. Er is geen wettelijke verplichting tot het juridisch borgen van hittemaatregelen, zoals bij waterberging het geval is (meer hierover in onze vorige blog). Uit de huidige jurisprudentie blijkt vooralsnog de boodschap te zijn dat er geen algemene verplichting is om het aspect hittestress te betrekken bij het vaststellen van een bestemmingsplan (vgl. ECLI:NL:RVS:2016:2105, ECLI:NL:RVS:2016:2129, en ECLI:NL:RVS:2018:2655). Hiermee wordt de ruime mate van beleidsvrijheid die aan gemeenten toekomt, benadrukt. De bal ligt dus vooral bij gemeenten om de benodigde hittemaatregelen juridisch-planologisch te borgen.
Niet (voor) altijd vrijblijvend
Het valt te verwachten dat gemeenten met concrete hittemaatregelen rekening moeten houden, als dit eenmaal onderdeel is van het (boven)gemeentelijk beleid (vgl. ECLI:NL:RVS:2021:815 en ECLI:NL:RVS:2019:1424). In het kader van een ‘goede ruimtelijke ordening’ en een zorgvuldige belangenafweging moet een bestemmingsplan namelijk in lijn zijn met het (boven)gemeentelijk beleid.
Er zijn provincies die een goede zet hebben gedaan in hun beleid over hittemaatregelen. De provincie Noord-Holland bijvoorbeeld heeft een motiveringseis over klimaatadaptatie opgenomen in de Omgevingsverordening NH2020. Bij het mogelijk maken van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, moeten gemeenten in Noord-Holland voortaan toelichten hoe ze rekening houden met risico’s van klimaatverandering, zoals hitte (artikel 6.62 OVNH2020).
Mogelijk brengt ook de toekomstige Omgevingswet verandering in de huidige vrijblijvendheid om hittemaatregelen juridisch te borgen. Zo moet een omgevingsplan voorzien in een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Hierbij moet rekening worden gehouden met de menselijke gezondheid (artikel 2.1, vierde lid, Ow). Het is bekend dat hittestress negatieve gevolgen heeft voor de gezondheid. Anders dan voor bijvoorbeeld geluid en luchtkwaliteit, zijn er echter geen randvoorwaarden gesteld voor hittestress. Het is dus nog de vraag wat de Omgevingswet in de praktijk zal betekenen voor het juridisch verankeren van hittemaatregelen.
Hittemaatregelen in een bestemmingsplan
Het vertalen van hittemaatregelen in een bestemmingsplan kan op verschillende manieren. Allereerst kan een hittemaatregel de vorm nemen van een voorwaardelijke verplichting, waaraan nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen moeten voldoen. Het kan ook voorkomen dat de huidige regels van het bestemmingsplan het treffen van hittemaatregelen hindert. In dat geval is het maken van een uitzondering op een verbod nodig zodat hittebeperking mogelijk is. Onder de toekomstige Omgevingswet kunnen hittemaatregelen ook als gebodsbepaling worden geformuleerd in een omgevingsplan. Een gebodsbepaling gaat verder dan de voorwaardelijke verplichting: het treffen van een opgenomen hittemaatregel moet zowel in bestaande als nieuwe situaties. Een combinatie met een dynamische verwijzing naar beleidsregels en/of gebiedsaanduiding behoort overigens ook tot de mogelijkheden.
Net als met andere planregels, is van belang dat de in het bestemmingsplan opgenomen hittemaatregelen ruimtelijk relevant zijn. Daarnaast moeten voorwaardelijke verplichtingen voldoende duidelijk en handhaafbaar zijn (vgl. ECLI:NL:RVS:2020:2439). Een gebodsbepaling in een omgevingsplan moet ook nog evenredig zijn en geen inbreuk maken op het eigendomsrecht (meer hierover in onze blog over gebodsbepalingen in het omgevingsplan).
(Praktijk)voorbeelden
Hieronder zijn een aantal voorbeelden van planregels (uit de praktijk) te vinden die als inspiratie kunnen dienen. Let er wel op dat begrippen die voor meer dan één uitleg vatbaar zijn (zoals dakbegroeiing, zonwering en boombeplanting) nog altijd in de begripsbepalingen van het bestemmingsplan moeten worden omschreven.
| Maatregel | Voorbeeldtekst |
| Voorwaardelijke verplichting om (gedeeltelijk) een groen dak te realiseren voor bouwactiviteiten. | Een omgevingsvergunning voor bouwen wordt slechts verleend indien minimaal 30% van het dakoppervlak van het gebouw een dakbegroeiing heeft. (Bron: bestemmingsplan Barajasbuurt e.o.) |
| Uitzondering op het verbod om buiten het bouwvlak te bouwen voor aan de gevel aangebrachte zonweringen. | Gebouwen mogen uitsluitend binnen het op de kaart aangegeven bouwvlak worden gebouwd, met dien verstande dat aan de gevel aangebrachte zonweringen buiten het bouwvlak mogen worden gebouwd. (Bron: bestemmingsplan Hortusbuurt‒Noorderplantsoen.) |
| Gebod om in voldoende boombeplanting te voorzien, in combinatie met gebiedsaanduiding en dynamische verwijzing. | Ter plaatse van de aanduiding ‘risicozone‒hitte’ wordt voorzien in voldoende boombeplanting overeenkomstig de beleidsregels in de Klimaatadaptatienota. Indien deze beleidsregels gedurende de planperiode worden gewijzigd, wordt rekening gehouden met de wijziging. |
Dilemma bij schaduwrijke bomen
Boombeplanting is, net als andere groenblauwe maatregelen (maatregelen die gebruik maken van begroeiing en waterberging), belangrijk om hittestress te beperken. Bomen zorgen voor meer verdampingskoeling en ook nog eens voor schaduwwerking. Tegelijkertijd is het voor een ‘goed woon- en leefklimaat’ van belang dat er voldoende zonlicht valt in bijvoorbeeld tuinen van woningen en in openbare ruimtes.
Het plaatsen van bomen en andere schaduwwerkende objecten om hitte te beperken kan op gespannen voet komen te staan met het belang van voldoende bezonning. De ‘Ontwerprichtlijnen klimaatbestendig groen in de stad’ oppert daarom om ‘effectief’ groen in steden, parken en straten te plaatsen. Dit betekent dat het plaatsen van bomen locatiespecifiek moet gebeuren, en niet zomaar en overal. Daarbij hebben bladverliezende bomen de voorkeur, omdat ze in de zomer voor de nodige verkoeling zorgen en in de winter het zonlicht niet tegenhouden. Naar onze mening sluiten zulke principes goed aan bij het vereiste van een ‘goede ruimtelijke ordening’ omdat ook rekening wordt gehouden met andere belangen. Daar komt nog bij dat bomen ook andere voordelen hebben, zoals het verbeteren van de waterberging, het verminderen van geluidsoverlast en het verbeteren van de luchtkwaliteit (Gehrels e.a. 2016). Deze omstandigheden kunnen bijdragen aan een goed woon- en leefklimaat voor bewoners.
Naar een hittebestendige toekomst
Het aanpassen aan de hitte is een gezamenlijke opgave. Toch is het aan lokale overheden zoals gemeenten om te sturen op hittebestendig bouwen en inrichten. Tot op heden is het juridisch-planologisch borgen van hittemaatregelen vaak niet verplicht, maar de urgentie is er wel. Met deze blog hopen wij bij te dragen aan de eerste stap naar een hittebestendige toekomst.
Houd ons blogoverzicht in de gaten voor de volgende blog in deze reeks over natuur-inclusief bouwen.
Heeft u vragen overgehouden na het lezen van deze blog? Neem gerust contact met ons op.
