Eén jaar na de PAS-uitspraak: Waar staan we?

Op 29 mei 2019 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de spraakmakende uitspraak in een zaak waarin natuurvergunningen zijn verleend op basis van het Programma Aanpak Stikstof (ECLI:NL:RVS:2019:1603). Inmiddels zijn we meer dan een jaar verder. In dit blog bespreken wij de voor ons meest interessante ontwikkelingen sindsdien.

Hoe zat het ook alweer?

In december 2015 stelt een Nederlandse milieuorganisatie beroep in tegen zes natuurvergunningen die zijn verleend op basis van het Programma Aanpak Stikstof (verder: PAS). In hoger beroep heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de EU (verder: het Hof). In zijn arrest van 7 november 2018 (ECLI:EU:C:2018:882) oordeelt het Hof dat een programma zoals het PAS zich moeilijk laat verenigen met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De Afdeling concludeert vervolgens in de uitspraak van 29 mei 2019 dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet aan de eisen die het Hof daaraan stelt. Met andere woorden: Het PAS is niet langer houdbaar en natuurvergunningen kunnen niet langer hierop worden verleend. De zes natuurvergunningen worden vernietigd.

De PAS-uitspraak heeft voor de categorie onherroepelijke natuurvergunningen, die gebaseerd zijn op het PAS, vooralsnog geen directe gevolgen. Dat geldt niet voor natuurvergunningen waartegen nog rechtsmiddelen openstaan, of al zijn aangewend, én ook niet voor nieuwe natuurvergunningen.

Aanpak Rijk en provincies

Als gevolg van de PAS-uitspraak komen landelijk bouwactiviteiten grotendeels tot stilstand en mogen veebedrijven niet meer uitbreiden. Om de vergunningverlening voor die activiteiten weer op gang te brengen en in goede banen te leiden, komen het Rijk en de provincies met nieuwe regels.

Spoedwet

Op 1 januari 2020 is de Spoedwet Aanpak Stikstof (verder: de Spoedwet) in werking getreden. In een eerder artikel van onze hand wordt de Spoedwet op hoofdlijnen besproken. Op 24 maart 2020 is de Regeling natuurbescherming in werking getreden. Met deze regeling is een stikstofregistratiesysteem geïntroduceerd die de vergunningverlening moet versnellen.

Handreiking en beslisboom

In januari 2020 komt het Rijk met een ‘Handreiking woningbouw en AERIUS’, die helpt met indicaties en aandachtspunten voor AERIUS-berekeningen om de mogelijke stikstofdepositie van woningbouw in kaart te brengen. Ook is er een ‘Beslisboom Toestemmingsverlening stikstofdepositie bij nieuwe activiteiten’ gepubliceerd.

Provinciale beleidsregels salderen

De provincies hanteren de vastgestelde ‘Beleidsregels intern en extern salderen’. In deze regeling hebben de provincies bepaald op welke manier ze omgaan met vergunningaanvragen die een beroep doen op intern en/of extern salderen. Salderen houdt in dat het (nieuwe) project gebruik maakt van de toestemming voor stikstofdepositie van een andere activiteit die wordt beëindigd.

Relevante termen

Om de rechtspraak die wordt besproken beter te begrijpen, worden drie relevante termen toegelicht.

Significant negatieve effecten

Bij de beoordeling of een project vergunningplichtig is, doet zich met name de (voor)vraag voor of het project leidt tot stikstofdepositie met als gevolg een relevante en meetbare depositie die in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied mogelijk ‘significant negatieve effecten’ met zich brengt.

KDW

De ‘kritische depositiewaarde’ (hierna: KDW) is de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van de habitat mogelijk significant negatief wordt aangetast door stikstofdepositie.

Voortoets

Of een stikstofdepositie als gevolg van het (bouw)project te verwachten is, wordt bepaald aan de hand van een AERIUS-berekening. Bij een toename van stikstofdepositie die kleiner is dan 0,00 mol/ha/jr kunnen in principe (maar niet altijd) significante gevolgen worden uitgesloten. Als de toename van stikstofdepositie groter is dan 0,00 mol/ha/jr dan dient met een ecologische voortoets te worden aangetoond of significant negatieve effecten op voorhand kunnen worden uitgesloten.

Nieuwe rechtspraak

De rechtspraak sinds de PAS-uitspraak geeft inzicht in de mogelijkheden om natuurvergunningen te verlenen. Door de vernietiging van het PAS, is oude rechtspraak van vóór het PAS ook weer relevant geworden. Hieronder wordt een aantal (nieuwe) rechtsregels besproken.

  • Een permanente toename van stikstofdepositie groter dan 0,00 mol/ha/jr en waarbij de KDW wordt overschreden, hoeft geen significante effecten te hebben indien de toename niet van merkbare invloed is op de kwaliteit van de aanwezige habitattypen (ECLI:NL:RVS:2020:1125).
  • Een stikstofdepositie groter dan 0,00 mol/ha/jr bij een (bouw)project kan aanvaardbaar zijn, ook wanneer deze leidt tot overschrijding van de KDW. Grofmazige AERIUS-berekeningen van kleine ontwikkelingen laten daartoe ruimte (ECLI:NL:RVS:2020:1110). Voorwaarde is wel dat significante effecten worden uitgesloten. De mogelijke effecten dienen te worden onderzocht middels een ecologische voortoets. Dit geldt ook voor bestemmingsplannen (ECLI:NL:RVS:2020:1110).
  • Ook als met een ecologische voortoets wordt geconstateerd dat als gevolg van het project de KDW wordt overschreden en dat significant negatieve effecten niet op voorhand zijn uitgesloten, betekent dit niet dat een natuurvergunning nooit kan worden verleend. Er zal een passende beoordeling moeten worden opgesteld voor het project. Op basis daarvan wordt beoordeeld of een natuurvergunning kan worden verleend (ECLI:NL:RVS:2020:741).

Stappenplan

Wanneer is wel of niet sprake van een vergunningplicht? Onderstaand stappenplan van het Rijk biedt inzicht.

Vergunningplicht bij intern salderen

Het Rijk en de provincies hanteren het uitgangspunt dat er een vergunningplicht geldt voor projecten die een toename van stikstofdepositie veroorzaken die groter is dan 0,00 mol/ha/jr én waarbij intern wordt gesaldeerd. De provincies schrijven een vergunningplicht voor omdat in die gevallen ‘aanvullende toetsing’ nodig is vóórdat de activiteit kan plaatsvinden. De uitkomsten van die toetsing kunnen alleen worden geborgd als er een vergunningplicht geldt (zie p. 12 ‘Handreiking intern en extern salderen’ van BIJ 12). Dat hebben de provincies geregeld in hun beleidsregels.

De provincie voert het beleid dat er per definitie een vergunningplicht geldt bij intern salderen, ook als de stikstofdepositie na intern salderen i) kleiner is dan 0,00 mol/ha/jr of ii) groter dan 0,00 mol/ha/jr maar uit de ecologische voortoets blijkt dat significant negatieve effecten uit te sluiten zijn.

Gelet op de recente rechtspraak en de wet, kan de vraag worden gesteld of in deze gevallen wel een vergunningplicht bestaat. Artikel 2.7, tweede lid, Wet natuurbescherming schrijft voor dat een vergunningplicht geldt voor projecten waarvan significant negatieve effecten niet op voorhand zijn uit te sluiten. Als er geen significante negatieve effecten te verwachten zijn, hoeft er geen passende beoordeling te worden gemaakt en geldt er geen vergunningplicht. Vooralsnog bestaat er op grond van deze wet geen aanleiding om te denken dat dit anders is als er intern wordt gesaldeerd en significant negatieve effecten dan alsnog kunnen worden uitgesloten. Het is daarom voor ons onduidelijk hoe de beleidsregel dat bij intern salderen een vergunningplicht geldt, zich verhoudt tot de wet.

De uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:684) lijkt voorzichtig te bevestigen dat er niet per definitie een vergunningplicht geldt wanneer intern wordt gesaldeerd. De Afdeling oordeelt dat een activiteit niet passend beoordeeld hoeft te worden in het geval er intern wordt gesaldeerd en wordt aangesloten bij het bestaand planologisch toegelaten gebruik. Dat is anders in het geval er intern wordt gesaldeerd op basis van een in rechte onaantastbare natuurvergunning. Dan moet de activiteit onder voorwaarden passend worden beoordeeld. We zullen nog moeten zien of de Afdeling deze lijn bestendigt. Tot die tijd is het aan te raden om een natuurvergunning aan te vragen als u intern gaat salderen.

Ter afsluiting

Voor meer duidelijkheid over de verlening van zullen wij de komende tijd de snelle ontwikkelingen nauwlettend moeten blijven volgen.

Catch Legal, Melissa Zee en Annick van der Harten

Heeft u vragen overgehouden na het lezen van dit blog of heeft u een andere bestuursrechtelijke vraag? Neem gerust contact met ons op.

Interessant artikel?

Share on facebook
Deel op facebook
Share on twitter
Deel op Twitter
Share on linkedin
Deel op Linkdin
Share on email
Deel via mail

Laat een bericht achter

Gerelateerde berichten