De Europese Commissie heeft een inbreukprocedure tegen Nederland gestart vanwege de structurele schending van de Vogelrichtlijn. Volgens de Europese Commissie heeft Nederland onvoldoende gedaan om weidevogels zoals de grutto te beschermen. Maar hoe steekt die bescherming nou in elkaar? In deze blog gaan wij in op het Europese beschermingsregime van weidevogels, welke verplichtingen daar voor Nederland uit voortvloeien en hoe dit zich uit in het nationale omgevingsrecht. Tot slot komt de verdragsschendingsprocedure tegen Nederland aan bod.
Achteruitgang van weidevogels
Wie op een zonnige lentedag een rondje fietst door de Polder Arkemheen in Nijkerk zal onze nationale weidevogel de grutto waarschijnlijk wel hebben zien zitten. Jaarlijks trekken er vele weidevogels vanuit Afrika naar ons land om in het voorjaar op onze weilanden voedsel te zoeken en te broeden. Weidevogels zoals de grutto, kemphaan, kievit en tureluur hebben grote open kruidenrijke weiden nodig met een hoogwaterpeil. In het hoge gras kunnen de jongen veilig worden uitgebroed en opgroeien. Dit type grasland is noodzakelijk, omdat predatoren zoals roofvogels, vossen en marters op de jonge kuikens uit zijn. Helaas gaat het slecht met deze gebieden. Onze polders hebben tegenwoordig een laagwaterpeil en het gras is vaak kort gemaaid. Voor de weidevogels is dit een probleem, aangezien daarmee het foerageergebied wordt beperkt en de kwetsbaarheid van jonge vogels toeneemt. De grote oorzaak hiervan is gelegen in de intensivering van de landbouw, maar ook werkzaamheden en andere ontwikkelingen rondom weilanden spelen een rol. De gevolgen hiervan zijn duidelijk te zien. De grutto is bijvoorbeeld in de afgelopen vijftig jaar van 120.000 naar 25.000 paren gedaald. Het helpt daarbij niet dat Nederland langdurig en structureel de verplichtingen uit de Vogelrichtlijn niet nakomt. De Europese Commissie heeft daarom op 25 juli 2024 besloten om over te gaan tot een verdragsschendingsprocedure.
Europees beschermingskader de Vogelrichtlijn
Op Europees niveau verplicht artikel 2 van de Vogelrichtlijn de lidstaten van de Europese Unie (hierna: de lidstaten) om de populatie van alle inheemse vogelsoorten op een ecologisch, wetenschappelijk en cultureel verantwoord niveau te houden. Daarbij moet ook worden gelet op de economische en recreatieve belangen.
Niet alleen de vogels, maar ook hun leefgebieden verdienen bescherming. In artikel 3 van de Vogelrichtlijn is daarom een verplichting opgenomen die ziet op gebiedsbescherming. Lidstaten moeten er bijvoorbeeld voor zorgen dat voor alle inheemse vogelsoorten maatregelen worden genomen om een ‘voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen’. Daarnaast geldt op grond van artikel 4 van de Vogelrichtlijn dat voor de vogelsoorten die zijn opgenomen in bijlage I dat er voor hun leefgebieden specifieke beschermingsmaatregelen worden getroffen zodat deze soorten kunnen voortbestaan en voortplanten.
Een belangrijke bescherming van weidevogels ligt besloten in de verbodsbepaling uit artikel 5 van de Vogelrichtlijn. Op grond van dit artikel worden lidstaten verplicht om maatregelen te treffen die zien op het verbieden van schadelijke handelingen zoals het doden en vangen van vogels of het verstoren en vernielen van nesten. Broedt er een grutto op een weiland? Dan gaat het maaien van dat weiland niet door.
Het nationale beschermingskader
De implementatie van de Europese Vogelrichtlijn vinden we terug in de Omgevingswet en enkele algemene maatregelen van bestuur. Vogel verstorende activiteiten worden op grond van artikel 5.1, lid 2, sub g Omgevingswet aangemerkt als een flora- en faunactiviteit waar een vergunning voor nodig is. Het verbod om zonder vergunning een flora- en faunactiviteit te verrichten is geregeld in artikel 11.37 van het Besluit activiteiten leefomgeving. Zo geldt dit verbod onder andere voor het opzettelijk doden, vangen en verstoren van vogels. Is er dan helemaal niks mogelijk? In sommige gevallen wel. Artikel 8.74j van het Besluit kwaliteit leefomgeving bepaalt namelijk dat er een uitzondering kan worden gemaakt op dit verbod. Daarvoor moet er geen ander alternatief mogelijk zijn dan bijvoorbeeld het verstoren van de vogel. Verder moet het verstoren in het belang zijn van de volksgezondheid, openbare veiligheid of een andere grond uit dit artikel. Ten slotte mag de activiteit niet leiden tot een verslechtering van de gunstige staat van instandhouding van de beschermde vogelsoort. De uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland, ECLI:NL:RBNNE:2024:3679 illustreert dit kader. Volgens de rechtbank mocht zowel de kraai als de Canadese gans bestreden worden omdat er geen andere bevredigende oplossing bestond om schade aan gewassen en kwetsbare bodembroeders te voorkomen. Kraaien staan er namelijk om bekend dat zij de eieren en kuikens van vogels eten. De Canadese gans is daarentegen een grazer die schade aan gewassen veroorzaakt.
Inbreukprocedure
Nederland draagt een grote verantwoordelijkheid in de bescherming van de grutto en andere weidevogels. Zo broedt 90% van de grutto’s uit Noordwest-Europa in Nederland. De graslanden in Nederland zijn sterk achteruitgegaan door het intensieve bemesten en maaien. Hierdoor lukt het vele weidevogels niet om hun broedproces te laten slagen. Naast de intensivering van de landouw spelen verstoring door werkzaamheden, recreatie en vermindering van het landschap door bouwprojecten en windmolens een grote rol in de achteruitgang van weidevogels.
Uit onderzoek is gebleken dat Nederland structureel een inbreuk heeft gemaakt op de Vogelrichtlijn en daar nog steeds mee doorgaat. Het gaat in het kader van de Vogelrichtlijn om schendingen van de artikelen 2, 3 en 5. Volgens de Europese Commissie hebben subsidies en andere regelingen van de Nederlandse overheid niet kunnen baten en daarom heeft de Europese Commissie besloten om over te gaan tot een inbreukprocedure.
Hoe nu verder?
Nederland zal nu andere doeltreffende maatregelen moeten nemen om iets te doen aan het afnemende aantal grutto’s. Zo moet Nederland nu met concrete voorstellen komen om aan de Europese Commissie te laten zien dat zij de weidevogels écht gaat beschermen. Hierbij kan worden gedacht aan het beheren van broedgebieden, maar ook financiële steun aan boeren bieden om hun weides te verbeteren voor de vogels is een denkbare optie. Het is dan de vraag of de Europese Commissie akkoord zal gaan met de voorstellen. Wanneer er geen akkoord wordt gegeven, kan de Europese Commissie zelf maatregelen opleggen die Nederland moet gaan uitwerken. Uiteindelijk zal er in Nederland verandering moeten komen op het gebied van weidevogelbescherming. Voor de lokale overheid betekent dit dat zij zich zullen moeten voorbereiden op een strenger pakket aan maatregelen voor gebieds- en soortenbescherming dat recht zal doen aan de weidevogels.
