Feyenoord-City, evenredigheid en stikstof, het jaar 2022 van de Afdeling

Op donderdag 20 april 2023 publiceerde de Raad van State haar jaarverslag over het jaar 2022. In het jaarverslag kijkt de Raad van State terug op belangrijke ontwikkelingen in de advisering over wetgeving en in de bestuursrechtspraak van het voorgaande jaar. Naast een algemene beschouwing, behandelt het jaarverslag een aantal spraakmakende zaken voor het bestuurs- en omgevingsrecht, waarvan we elk jaar in een terugkerend blog een aantal uitspraken uitlichten.

In deze blog hebben we drie uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) uitgekozen, vanwege de relevantie voor de bestuurs- en omgevingsrecht praktijk. We staan stil bij: evenredigheid bij de weigering tot vaststelling van een bestemmingsplan, de Porthos-uitspraak en tot slot de uitspraak over ‘Feyenoord-City’.

Maar voordat we aftrappen… Het kan niemand zijn ontgaan dat het jaar 2022 in het thema stond van het evenredigheidsbeginsel. Een van de meest besproken uitspraken van het jaar was de Harderwijk-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2022:285) waarin door de bestuursrechter een algemeen kader is geformuleerd voor toetsing van besluiten die berusten op een ruimere bevoegdheid (zogenaamde ‘discretionaire bevoegdheid’), aan het evenredigheidsbeginsel. 

Dit toetsingskader zien we in de loop van het jaar 2022 steeds vaker terug, ook in omgevingsrechtelijke uitspraken, bijvoorbeeld in de uitspraak van 24 augustus 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2457). In deze zaak speelde het volgende. Een last onder dwangsom was opgelegd aan een particulier, wegens het in strijd met het bestemmingsplan bewonen van een gebouw met een bedrijfsfunctie. Door het college moest het algemene belang bij handhaving worden afgewogen tegen de belangen van de particulier om het strijdige gebruik voort te zetten. In deze uitspraak is goed te lezen hoe de Afdeling het ‘nieuwe’ toetsingskader toepast. Overigens oordeelt de Afdeling in dit geval dat, hoewel het college een betere motivering bij het handhavingsbesluit (en daaraan ten grondslag liggende belangenafweging) had moeten geven, dit besluit uiteindelijk niet in strijd was met het evenredigheidsbeginsel. Het nieuwe toetsingskader betekent dus niet per definitie een betere uitkomst voor de burger, maar wel een verplichting voor het bestuursorgaan om de belangen zorgvuldig en volledig af te wegen (en te motiveren!). 

Evenredigheid in het omgevingsrecht, ook bij bestemmingsplannen! 

Nog een uitspraak dan over evenredigheid, nu bij het (niet) vaststellen van een bestemmingsplan… In de uitspraak van 12 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2941) toetste de Afdeling de gevolgen van de weigering tot vaststelling van een bestemmingsplan door de gemeenteraad van Súdwest-Fryslân aan het evenredigheidsbeginsel. 
Wat er speelde: Een agrarisch bedrijf in de gemeente Súdwest-Fryslân heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor de uitbreiding van hun intensieve veehouderij. Het college van B&W heeft de aanvraag geweigerd, nadat de gemeenteraad het gecoördineerde besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan dat deze uitbreiding mogelijk had moeten maken, niet heeft aangenomen. Het agrarisch bedrijf is in beroep gegaan tegen de weigering om het bestemmingsplan vast te stellen en de weigering van de omgevingsvergunning. Zij stelde dat de besluiten niet zijn ingegeven door een ruimtelijk argument, waardoor de weigering niet deugdelijk is onderbouwd. De Afdeling heeft vervolgens getoetst of de gemeenteraad in redelijkheid tot haar besluit is gekomen. 

De Afdeling overweegt dat in het bestemmingsplan van 5 oktober 2017 de gemeenteraad bewust de keuze heeft gemaakt om de uitbreidingsmogelijkheden van intensieve veehouderijen te beperken tot 10%. De gemeenteraad beoogde hiermee de waardevolle gebiedskenmerken van het landschap te beschermen tegen de massale bebouwing van grootschalige intensieve veehouderij. De Afdeling stelde dat de gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan beleidsruimte toekomt. De gemeenteraad heeft in dit geval de belangenweging terecht in het voordeel van het belang van het landschap laten uitvallen. Het nieuwe bestemmingsplan zou een verbreding van het bouwvlak van 70 meter naar 135 meter mogelijk gemaakt hebben. Volgens de gemeenteraad kan dit gekwalificeerd worden als een grootschalige uitbreiding waarmee de openheid van het landschap op een ongewenste manier zou worden aangetast. De Afdeling is tot het oordeel gekomen dat de weigering tot vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan door de gemeenteraad een geschikte en noodzakelijke maatregel was, die niet onevenredig is in verhouding tot het doel van de weigering.  

De Porthos-uitspraak: stikstof ook bepalend voor de verlening van een bouwvergunning 

Het zal niemand zijn ontgaan dat de Porthos-uitspraak een belangrijke impact heeft gehad op de bouw in Nederland. De uitspraak van 2 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3159) ging namelijk over de vraag of de zogenaamde bouwvrijstelling voor stikstof niet in strijd was met het Europees recht.  

Op 21 september 2021 heeft de Minister van Economische Zaken een vergunning aan N.V. Nederlandse Gasunie verleend voor de bouw van het Porthos-project. De vergunningverlening was gebaseerd op de zogenaamde bouwvrijstelling. De bouwvrijstelling was een regeling – vastgelegd in artikel 2.9a van de Wet natuurbescherming (Wnb) en artikel 2.5 van het Besluit natuurbescherming – die erin voorzag dat de vergunning voor een bouwproject verleend kon worden zonder rekening te houden met de stikstofdepositie tijdens de aanlegfase van het bouwproject. Hierdoor werd het eenvoudiger om vergunningen te verlenen voor bouw- en infrastructurele projecten, omdat de stikstofuitstoot niet meer afzonderlijk per bouwproject onderzocht en beoordeeld hoefde te worden.  

De Afdeling oordeelde dat de bouwvrijstelling in strijd was met de uitleg door het Hof van Justitie van de EU (hierna: het Hof) van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Deze richtlijn verplicht de lidstaten tot het vaststellen van de gevolgen van bouwprojecten voor Natura 2000-gebieden. Door de vergunning te verlenen op grond van een algemene beoordeling waarbij verder geen specifieke beoordeling plaatsvond, was de verlening in strijd met Europese wetgeving. Door de uitspraak van de Afdeling is de ontwikkeling van het Porthos-project (tijdelijk) stilgelegd, omdat nog niet kon worden vastgesteld dat het project niet zou leiden tot een (significante) toename van stikstofdepositie.  

Als gevolg van deze uitspraak mag de bouwvrijstelling niet langer worden toegepast bij bouwprojecten. Voor elk individueel bouwproject moet sinds de uitspraak weer onderzocht worden wat de mogelijke gevolgen van stikstofuitstoot van het bouwproject zijn voor omliggende Natura 2000-gebieden. Hoewel de Afdeling onderstreept dat de uitspraak geen algehele bouwstop betekent, heeft de uitspraak landelijk toch geleid tot het stil komen te liggen van veel bouwprojecten. 

‘Feyenoord-City’ en het belang van financiële uitvoerbaarheid 

Het hield de gemoederen in Rotterdam jaren bezig: De realisatie van ‘Feyenoord-City’. Het bestemmingsplan, dat het nieuwe Feyenoord-stadion aan de Nieuwe-Maas mogelijk had moeten maken, hield alleen geen stand bij de Afdeling.  

De gemeenteraad van Rotterdam nam op 17 december 2020 het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan ‘Feyenoord-City’. Verschillende partijen zijn vervolgens tegen het vaststellingsbesluit in beroep gegaan bij de Afdeling en betoogden daarbij (onder andere) dat het bestemmingsplan niet vastgesteld had mogen worden, vanwege de onzekerheid over de (financiële) uitvoerbaarheid. 

In de uitspraak op deze beroepen van 26 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3090) vernietigde de Afdeling het vaststellingsbesluit van de gemeenteraad. Het vaststellingsbesluit is namelijk genomen op een moment dat er nog 50 miljoen euro aan externe financiering nodig was om het stadion te kunnen realiseren. Daarbij was er onvoldoende zekerheid over het commitment van de BVO Feyenoord voor het gebruik van het stadion, terwijl de voetbalclub als enige (hoofd)gebruiker werd aangemerkt.  

Juist vanwege de exclusieve positie van de voetbalclub als de enige gebruiker, had naar het oordeel van de Afdeling zonder twijfel duidelijk moeten zijn dat Feyenoord ook daadwerkelijk van het nieuwe stadion gebruik zou gaan maken: ‘Het had op de weg van de raad gelegen om ervoor te zorgen dat het gebruik van het nieuwe voetbalstadion door BVO Feyenoord voldoende was verzekerd’, aldus de Afdeling. De gemeenteraad had op voorhand in moeten zien dat het plan niet uitvoerbaar was en had vooraf aan de vaststelling zekerheid moeten verkrijgen over het essentiële gebruik.  

Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan was daarmee in strijd met artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), in samenhang bezien met artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). De Afdeling verklaarde het beroep gegrond en vernietigde het bestemmingsplan.  

Het jaarverslag: De balans 

2022 was een jaar van meerdere ontwikkelingen binnen de bestuursrechtspraak. De Raad van State is, zowel in adviserende als rechtssprekende zin, nauw verbonden met het handelen van de overheid. Het blijkt maar weer dat zij – als hoogste bestuursrechter – een belangrijke rol speelt in de maatschappelijke ontwikkelingen die ons gedurende het jaar bezighouden. Waar de Afdeling met de Porthos-uitspraak een bepalende rol heeft gespeeld in het stikstofdossier, heeft zij ook haar stempel gedrukt op de belangenafweging binnen (en buiten) het omgevingsrecht. Wij kijken nu al met veel belangstelling uit naar het jaarverslag van 2023!   

Interessant artikel?

Deel op facebook
Deel op Twitter
Deel op Linkdin
Deel via mail

Gerelateerde berichten

keuzevrijheid omgevingsplan

Omgevingsplan deel III: keuzevrijheid!

Inmiddels zijn we aanbeland bij de laatste blog over regels die vanuit gemeentelijke verordeningen wel of niet naar het omgevingsplan over zullen gaan. Dit maal regels uit verordeningen waarbij de gemeente mag kiezen of deze worden opgenomen in het omgevingsplan. Keuzevrijheid dus!

Lees meer...
Catch Legal