De komst van de Omgevingswet betekent straks voor gemeenten dat alle losse bestemmingsplannen in één omgevingsplan worden gegoten voor het gehele grondgebied. Net als in het bestemmingsplan worden in het omgevingsplan regels gesteld voor het gemeentelijk grondgebied. Maar, anders dan in het bestemmingsplan, kunnen in het omgevingsplan ook regels voor komen die een bepaald gebruik direct kunnen verplichten, oftewel ‘gebodsbepalingen’. In dit blog staan wij stil bij wat gebodsbepalingen zijn en waarom het straks in een omgevingsplan wél mogelijk is om gebodsbepalingen te gebruiken.
Hoe zit het nu?
De centrale norm van artikel 3.1 Wet ruimtelijke ordening (Wro) vormt de verplichting voor de gemeenteraad om voor het gehele grondgebied een of meer bestemmingsplannen vast te stellen. Een bestemmingsplan vormt daarmee een belangrijk normstellend instrument: Hierin staat wat op aangewezen gronden wel of niet mag. Zo kunnen regels worden vastgesteld voor het gebruik van de grond(en) en de eventuele bouwwerken die zich daar bevinden. Deze regels hebben als doel de aan de grond gegeven bestemming, en de ruimtelijke structuur van de bestemming, te beschermen en zijn vaak onderdeel van het kader waaraan een omgevingsvergunning wordt getoetst.
Regels in een bestemmingsplan kunnen op verschillende manieren worden geformuleerd. Zo kan een gemeente met een absoluut verbod een bepaald gebruik verbieden of met een voorwaardelijke verplichting een bepaalde wenselijke bouw-eis afdwingen.
Vanwege het beginsel van ‘toelatingsplanologie’ is het uitgangspunt al lange tijd dat bestemmingsplannen geen absolute geboden, oftewel gebodsbepalingen, kunnen inhouden. Dit beginsel houdt namelijk in dat de regels in het bestemmingsplan uitgaan van positieve bestemmingen en bepalen welke mogelijkheden er zijn voor toekomstige ontwikkelingen. Een bestemmingsplan mag gebruiksmogelijkheden van de grond beperken en randvoorwaarden aan functies stellen, maar regels stellen die een bepaald gebruik onvoorwaardelijk afdwingen is niet mogelijk.
Wat is een gebodsbepaling?
Een gebodsbepaling is een voorschrift dat een burger een onvoorwaardelijke en rechtstreeks te handhaven verplichting oplegt om een bepaalde handeling te verrichten met het oog op de fysieke leefomgeving. Bij een gebodsbepaling wordt een grondeigenaar direct verplicht zijn grond zodanig te gebruiken, dat de feitelijke bestaande situatie overeenkomt met de bestemming van de grond. Stel bijvoorbeeld, een bestemmingsplan wijst de gronden van grondeigenaar X aan als gronden met bestemming ‘Bedrijf’. Met een gebodsbepaling zou bijvoorbeeld kunnen worden bepaald dat binnen het bouwvlak een bedrijfspand moet komen. Hierdoor is de grondeigenaar verplicht om een bedrijfspand te realiseren en als zodanig alleen voor bedrijfsdoeleinden te gebruiken.
Maar een bestemmingsplan kan nu toch ook verplichtingen bevatten? Klopt, dit zijn zogenaamde ‘voorwaardelijke verplichtingen’ die qua vorm op gebodsbepalingen kunnen lijken. Het verschil tussen een gebodsbepaling en een voorwaardelijke verplichting is dat bij een voorwaardelijke verplichting de grondeigenaar een bestemming mag realiseren op voorwaarde dat hij een bepaalde verplichting vervult. Bij een gebodsbepaling is die verplichting onvoorwaardelijk en moet hij een bepaald gebruik realiseren. In het voorbeeld hiervoor, zou een voorwaardelijke verplichting bijvoorbeeld regelen dat de grondeigenaar alleen gebouwen mag vestigen op de gronden met bestemming ‘Bedrijf’ indien deze gebouwen voor bedrijfsdoeleinden worden gebruikt.
Waarom dan nu wel gebodsbepalingen?
Huidige bestemmingsplannen dienen op grond van de wet standaard eerbiedigend overgangsrecht te bevatten. Dit houdt in dat bij een verandering van het planologisch kader voor een stuk(je) gemeentelijk grondgebied standaard regels worden gegeven over de overgang van het huidige gebruik naar het nieuwe gebruik. Standaard eerbiedigend overgangsrecht regelt bijvoorbeeld dat bij wijziging van de ruimtelijke regels, bestaande situaties in beginsel mogen blijven voortbestaan.
De Omgevingswet schrijft niet voor hoe het overgangsrecht bij het omgevingsplan moet luiden, dit bepalen gemeenteraden zelf. Daarmee wordt voor het omgevingsplan het voorgeschreven standaard eerbiedigend overgangsrecht losgelaten maar blijven de bekende vorm van overgangsrecht en het uitgangspunt van toelatingsplanologie bij het omgevingsplan wel de gebruikelijke gang van zaken.
Door het afzien van wettelijk overgangsrecht betekent dat het mogelijk wordt om gebodsbepalingen op te nemen in een omgevingsplan. Daardoor kan in situaties waarin het belang van de fysieke leefomgeving dit vereist, een plicht worden opgelegd aan burgers en bedrijven om een bestaande feitelijke situatie direct te wijzigen.
Situaties zijn denkbaar waarbij in het belang van de fysieke leefomgeving een grondeigenaar verplicht wordt een bestaande situatie direct te wijzigen. Zo deed bijvoorbeeld de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de afgelopen jaren een aantal uitspraken waarbij een gevaarlijke en onaanvaardbare situatie was ontstaan vanwege de ongelukkige ligging van gasstations in de buurt van woningen.
Als een dergelijke situatie ontstaat, dient vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening een van de bestemmingen direct te worden veranderd. In deze situaties zou een gebodsbepaling een aangewezen, doelmatig instrument kunnen zijn. Voor het gebruik van een gebodsbepaling gelden echter belangrijke kanttekeningen, aangezien deze ingrijpend van aard kunnen zijn.
Welke kanttekeningen zijn te plaatsen bij gebodsbepalingen?
Bij alle regels moet sprake zijn van een redelijke balans tussen het publieke belang dat wordt gediend met de regel en de mate waarin de burger of het eigendom van een burger wordt beperkt. Hieruit volgt dat het evenredigheidsbeginsel en het eigendomsrecht het juridisch kader vormen om de toelaatbaarheid van een gebodsbepaling te beoordelen. De toelaatbaarheid van een gebodsbepaling is verder afhankelijk van de strekking van de gebodsbepaling zelf, de eventueel directe werking en de omstandigheden van het geval. Zeker wanneer een gebodsbepaling een bestaande situatie direct verandert, kan dit voor een burger grote gevolgen hebben omdat de regel zijn belang en eigendom (direct) treft. Een schending van het eigendomsrecht zal bij een goede motivering echter niet de meest voorkomende belemmering zijn voor een gebodsbepaling. Het evenredigheidsbeginsel zal vaker een belemmering zijn. Zeker wanneer met een andere, minder ingrijpende maatregel, hetzelfde effect kan worden gerealiseerd als met een gebodsbepaling.
Wanneer met minder ingrijpende maatregelen niet hetzelfde effect kan worden behaald, kan toepassing van een gebodsbepaling toelaatbaar (of zelfs noodzakelijk) zijn. Bovenstaande rechtsbeginselen brengen wel met zich mee dat een vorm van compensatie of een specifieke overgangstermijn nodig zijn om een gebodsbepaling rechtmatig in het omgevingsplan te gebruiken. Welke ‘compensatiemaatregelen’ geschikt zijn zal afhangen van de specifieke gebodsbepaling.
Zeker in die gevallen waarin een feitelijk bestaande situatie vanwege een gebodsbepaling direct moet veranderen is te verwachten dat een gebodsbepaling gepaard moet gaan met enige vorm van compensatie. Voor nieuwe (niet feitelijk bestaande) situaties in het omgevingsplan leveren voorgaande rechtsbeginselen naar verwachting minder belemmeringen op. Kortom: Het gebruik van gebodsbepalingen hoeft zeker niet uitgesloten te zijn maar gemeenteraden moeten het gebruik ervan wel zorgvuldig afwegen.
Afsluiting
Met de komst van de Omgevingswet wordt het mogelijk om gebodsbepalingen op te nemen in het omgevingsplan. Of gemeenteraden van deze mogelijkheid gebruik zullen maken, moet nog blijken. De mogelijke belemmeringen kunnen het gebruik van gebodsbepalingen immers erg lastig maken. Daarbij zal vaak enige vorm van compensatie noodzakelijk zijn als een belanghebbende nadelige gevolgen ondervindt vanwege een specifieke gebodsbepaling.
Gebodsbepalingen geven daarentegen gemeenten de mogelijkheid om sneller en efficiënter onwenselijke situaties te beëindigen. Onder andere met het oog op duurzaamheidsdoelstellingen en de huidige klimaatopgave kan het voor gemeenten interessant zijn om verder te onderzoeken op welke manier een gebodsbepaling kan worden ingezet in het omgevingsplan.
Catch Legal, Annick van der Harten en Roza Morrison (stagiaire okt-nov 2020)
Heeft u vragen overgehouden na het lezen van deze blog of heeft u een andere bestuursrechtelijke vraag? Neem gerust contact met ons op.
