Noch met de Wet van 28 maart 2013 tot het -kort gezegd- wijzigen en permanent maken van de Crisis- en herstelwet, noch met de laatste wijziging van het Besluit omgevingsrecht van september 2015, is de ladder duurzame verstedelijking (artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening) van toepassing verklaard op de zogenoemde kruimellijst (artikel 2.12, eerste lid aanhef en onder a, onderdeel 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht juncto artikel 4 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht). Al eerder merkte Van Velsen en Van Bommel op (VR 2014-13) dat dit een gemis is. De kruimellijst biedt de mogelijkheid om in afwijking van bestemmingsplannen vergunningen te verlenen. Met de laatste wijziging van deze kruimellijst zijn de mogelijkheden verruimd en kunnen ook zeer uiteenlopende activiteiten middels een tijdelijke omgevingsvergunning (voor tien jaar) gerealiseerd worden. Bij de totstandkoming van een planologisch besluit op grond van de kruimellijst hoeft, gelet op de wettelijke bepalingen, geen rekening te worden gehouden met de ladder duurzame verstedelijking, ook al kunnen de vergunningen grote (ruimtelijke) gevolgen hebben. Of dat inhoudelijke terecht is, is de vraag. Of toetsing aan de ladder bij een kruimelgeval indirect toch mogelijk is, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich recent over uitgelaten.
De ladder duurzame verstedelijking (hierna: ladder) is sinds 1 oktober 2012 opgenomen in het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) (artikel 3.1.6, tweede lid) en is ingericht voor een zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij alle ruimtelijke en infrastructurele besluiten. Op deze wijze wordt getracht de ruimte in de stedelijke gebieden optimaal te benutten. De wet schrijft voor bij welke besluiten expliciet getoetst moet worden aan de ladder. Een ruimtelijke ontwikkeling die mogelijk wordt gemaakt door gebruik te maken van een van de onderdelen van de kruimellijst, valt daar niet onder. Strikt formeel juridisch gezien behoeft de ladder dan ook niet te worden toegepast. Van Velsen en Van Bommel stipte deze ‘lacune’ kort na het verruimen van deze kruimellijst al aan en voegden daaraan toe dat zolang de ladder niet formeel is voorgeschreven voor kruimelafwijkingen, analoge toepassing van de ladder in de rede ligt. Immers, voor alle planologische besluiten geldt dat zij moeten voldoen aan een goede ruimtelijke ordening, waar zorgvuldig ruimtegebruik onderdeel vanuit maakt.
In een zaak waarbij ons kantoor betrokken is (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling), zaaknummer 201502129/1/A1), kwam deze situatie expliciet aan de orde. Betoogd is dat, ondanks het gegeven dat het planologische besluit verleend is door gebruik te maken van de kruimellijst, vanwege de gevolgen en de omvang van het planologisch besluit wél aan de ladder getoetst moet worden. Dit argument is ondersteund door het gegeven dat het college van burgemeester en wethouders (verder: het college) de ladder wel had doorlopen als motiveringsinstrument bij het bestreden besluit (als ware zij van toepassing was). Bij het nemen van het besluit was de ladder evenwel niet naar behoren doorlopen; de uitkomsten van het onderzoek klopten naar het oordeel van onze cliënten niet.
De Afdeling oordeelt dat het college terecht de ladder niet heeft toegepast omdat de wetgever de ladder niet verplicht heeft gesteld voor besluiten op grond van de kruimellijst. Tot zover de analoge toepassing. Maar hoe zit het dan met het feit dat het college ter motivering wel de ladder heeft doorlopen? In diverse stukken die aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd (zoals de ruimtelijke motivering) is de ladder (zij het dan kennelijk onverplicht) wel onverkort toegepast. Als de uitkomsten dan vervolgens worden bestreden, moet de Afdeling daar dan iets mee?
De Afdeling vindt zelf van niet. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college de ladder ten overvloede in zijn besluitvorming betrokken (desgevraagd door het college ter zitting medegedeeld). Eerder heeft het college dit standpunt niet ingenomen en ook uit het bestreden besluit blijkt niet dat de ladder ten overvloede is betrokken; het voorgenomen project is in volle omvang getoetst aan de ladder. Wat van voorgaande ook zij, het feit blijft dat indien uit de (onverplichte) toepassing van de ladder blijkt dat het voorgenomen project niet voldoet aan de eisen die worden gesteld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, in mijn ogen geen andere conclusie kan worden getrokken dan dat het plan niet voldoet aan een zorgvuldig ruimtegebruik en daar door in strijd is met de goede ruimtelijke ordening.
Catch Legal, Tanne van Wissen.
Meer weten over de ladder en de (on)verplichte toepassing daarvan? Neem gerust contact op.
