Op 1 mei 2025 werd de Wet open overheid drie jaar oud. Net als in eerdere blogs over het éénjarig en het tweejarig bestaan van de Wet open overheid, staan wij stil bij de belangrijkste ontwikkelingen in de rechtspraak. Hoe gaat de rechter om met een Woo-verzoek van een ander bestuursorgaan, de zoekslag, verschillende uitzonderingsgronden en de antimisbruikbepaling? Je leest het in deze blog!
Van Wet openbaarheid van bestuur (Wob) naar Wet open overheid (Woo)
Voordat we de uitspraken bespreken die specifiek gaan over de werking van het nieuwe wettelijke regime van de Wet open overheid (hierna: Woo), willen we kort even stil te staan bij een uitspraak die gaat over het overgangsrecht tussen de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) en de Woo.
In de uitspraak van 4 september 2024 oordeelt de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2024:3571) dat een Wob-besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd en dat een nieuw besluit moet worden genomen op basis van de Woo en niet meer op basis van de Wob. De Woo heeft geen overgangsrecht opgenomen hierover. Goed om te weten dat als een Wob-besluit wordt vernietigd, een ‘herstelbesluit’ niet afgedaan kan worden onder het oude recht, maar dat de Woo moet worden toegepast.
Dan nog even kort wat er schortte aan dit besluit. Het besluit is volgens de Afdeling in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel omdat een inventarislijst ontbreekt. Het besluit tot niet-openbaarmaking van gespreksverslagen en e-mailcorrespondenties in het voorliggende Wob-besluit is onvoldoende gemotiveerd, zo blijkt uit de uitspraak.
Verzoek en zoekslag
Kan een bestuursorgaan een Woo-verzoek indienen bij een ander bestuursorgaan? Deze vraag stond centraal in een uitspraak van de rechtbank Overijssel (20 januari 2025, ECLI:NL:RBOVE:2025:272). In artikel 4.1, eerste lid, van de Woo is bepaald dat ‘eenieder’ een Woo-verzoek kan indienen. De rechtbank overweegt dat de term ‘eenieder’ erop duidt dat het niet uitmaakt door welke persoon of instantie het Woo-verzoek wordt gedaan. Overige bepalingen van de Woo sluiten de mogelijkheid van het indienen van een Woo-verzoek door een bestuursorgaan ook niet uit. Bij het indienen van een Woo-verzoek door een ander bestuursorgaan is wel enige terughoudendheid gewenst. Uit de wetsgeschiedenis volgt namelijk dat het indienen van een Woo-verzoek een instrument is dat voornamelijk is bedoeld voor burgers. Maar een verbod is er niet, dus dat uit deze uitspraak volgt dat een bestuursorgaan een Woo-verzoek kan indienen bij een ander bestuursorgaan is ook weer niet zo vreemd. Het lijkt hier bovendien te gaan om een voorzetting van de Wob-lijn. De rechtbank vindt namelijk steun voor haar oordeel in een Afdelingsuitspraak uit 2009 (zie ECLI:NL:RVS:2009:BK1977). In die uitspraak geeft de Afdeling een inhoudelijke beoordeling op een Wob-besluit dat ziet op een Wob-verzoek van een bestuursorgaan.
Hetzelfde zoekslag-vereiste onder Wob en Woo
Wanneer een bestuursorgaan een Woo-verzoek behandeld moet het bestuursorgaan voldoende duidelijk maken hoe het de zoekslag heeft verricht. Een invulling van dit zoekslag-vereiste kwam aan de orde in een uitspraak van de rechtbank Den Haag (22 november 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:22890). Met deze uitspraak continueert de rechtbank de werking van het zoekslag-vereiste zoals dat gold onder de Wob (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2019:1675). Het Woo-verzoek in de zaak uit 2024 ziet op alle documenten die betrekking hebben op de locatie van een specifieke ondergrondse restafvalcontainer. De rechtbank oordeelt dat het college de zoekslag onvoldoende inzichtelijk en zorgvuldig heeft uitgevoerd vanwege verschillende omstandigheden. Zo zijn bijvoorbeeld niet alle gebruikte zoektermen inzichtelijk gemaakt en is onduidelijk waarom en hoe een extra zoekslag naar aanleiding van het beroep is uitgevoerd. Het slechts noemen van de geraadpleegde systemen (zoals, mailboxen en SharePoint) is niet volledig genoeg. Duidelijk moet zijn met welke zoektermen in welke systemen is gezocht. Onder de Wob als onder de Woo geldt hetzelfde zoekslag-vereiste.
Uitzonderingsgronden Woo
Zoals dat gaat bij het behandelen van een Woo-verzoek: Na het verzamelen van alle documenten moeten deze worden beoordeeld. De documenten kunnen alleen (gedeeltelijk) niet openbaar worden gemaakt, als een van de uitzonderingsgronden uit de Woo zich voordoet (openbaar, tenzij). Hieronder bespreken we een aantal uitzonderingsgronden dat veranderd zijn ten opzichte van de Wob.
Beveiliging personen/bedrijven en voorkomen sabotage
De uitspraak van de rechtbank Overijssel van 12 december 2024 (ECLI:NL:RBOVE:2024:6393) gaat over de nieuwe uitzonderingsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder h, van de Woo. Dit artikel bepaalt dat het openbaar maken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage. In deze zaak verzoekt een (derde)belanghebbende om haar persoonsgegevens niet openbaar te maken omdat deze zijn te herleiden naar haar privéadres. De vrees bestaat bij de (derde)belanghebbende dat dierenactivisten haar veebedrijven gaan bezetten en schade veroorzaken aan het bedrijf. De rechtbank Overijssel overweegt dat bij deze uitzonderingsgrond aannemelijk moet worden gemaakt dat openbaarmaking van de desbetreffende informatie daadwerkelijk schade zou toebrengen aan de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage. Daarvoor moeten ook concrete aanknopingspunten bestaan. In dit geval zijn er geen concrete aanknopingspunten waaruit blijkt dat vergaande of buitensporige acties van (dierenrechten)activisten zullen plaatsvinden.
Goed functioneren overheid
In de blogs van voorgaande jaren schreven we dat de nieuwe uitzonderingsgrond van ‘het goed functioneren van de overheid’ (artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo) alleen gebruikt kan worden als de informatie zodanig schadelijk is voor het functioneren van de overheid dat dit het belang van openbaarheid overtreft. De rechtbank Overijssel spreekt zich in de uitspraak van 10 januari 2025 (ECLI:NL:RBOVE:2025:82) uit over de gegeven motivering bij deze uitzonderingsgrond. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: Minister van BZK) heeft in deze zaak procesadviezen van de landsadvocaat niet openbaar gemaakt met een beroep op het goed functioneren van de overheid. De rechtbank Overijssel mist in de onderbouwing van de Minister van BZK de specifieke (mogelijke en toekomstige) procedures waarop de adviezen betrekking hebben en waarom de adviezen in volle omvang geweigerd worden.
Persoonlijke beleidsopvattingen
In artikel 5.2, eerste lid, van de Woo staat dat persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad geweigerd kunnen worden. In de Woo is de jurisprudentielijn van de Wob opgenomen dat feitelijke gegevens geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn. De rechtbank Midden-Nederland stelt in de uitspraak van 14 maart 2025 (ECLI:NL:RBMNE:2025:1390) dat per zelfstandig onderdeel van een document gekeken moet worden of persoonlijke beleidsopvattingen aanwezig zijn. Daarbij moet ook worden gekeken in hoeverre feitelijke informatie zo verweven is met de persoonlijke beleidsopvattingen dat ook de feitelijke informatie niet geopenbaard kan worden.
Antimisbruik
Zoals ook in de blog van vorig jaar aangegeven, kent de Woo een antimisbruikbepaling (artikel 4.6 van de Woo) die ziet op situaties waarin een verzoeker duidelijk een ander motief heeft dan het verkrijgen van informatie of als waarom verzocht wordt overduidelijk geen bestuurlijke aangelegenheid betreft. In de uitspraak van 22 oktober 2024 (ECLI:NL:RBNNE:2024:4602) oordeelt de rechtbank Noord-Nederland over vijf ingediende verzoeken dat het bestuursorgaan onvoldoende heeft gemotiveerd dat dit geen gewone informatie verzoeken zijn. Het gaat volgens de rechtbank Noord-Nederland om een relatief klein aantal. Het bestuursorgaan verwijst naar de proceshouding van verzoeker, maar kan geen specifieke uitlatingen/gedragingen benoemen van verzoeker. Het bestuursorgaan heeft niet voldoende aangetoond dat sprake is van misbruik van de Woo.
Conclusie
Na drie jaar Woo is duidelijk dat de jurisprudentie in het algemeen aansluit bij de lijn onder de Wob. Tot zover dus nog steeds weinig nieuws onder de zon. Wel lijkt in sommige gevallen van bestuursorganen gevraagd te worden om nog beter te motiveren waarom bepaalde informatie niet openbaar wordt gemaakt. De Woo-uitspraken laten zien dat de rechter streng is op de motivering van besluiten.
