Wie is de baas: het college of een deskundige?

Kan de gemeenteraad het college van burgemeester en wethouders verplichten om door middel van planregels het verlenen van een omgevingsvergunning afhankelijk te stellen van een positief advies van een deskundige? Op 10 januari 2018 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een tussenuitspraak antwoord gegeven op deze vraag (ECLI:NL:RVS:2018:54). Deze uitspraak is belangrijk omdat het kan voorkomen dat planregels bij een bestemmingsplan voor het college van burgemeester en wethouders een dwingende bepaling bevatten. Als blijkt dat dergelijke bepalingen het college van burgemeester en wethouders niet kunnen binden, dan heeft dat gevolgen voor de aanvraag van een omgevingsvergunning en de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt om te bouwen.

Casus

Camping Duinrell (hierna: Duinrell) heeft beroep ingesteld tegen het bestemmingsplan van de gemeente Wassenaar. Duinrell heeft meerdere panden in bezit die onder het nieuwe bestemmingsplan de dubbelbestemming ‘Waarde – Cultuurhistorie – karakteristieke of beeldbepalende zaak’ (hierna: de dubbelbestemming) toegekend hebben gekregen. Voor panden met deze dubbelbestemming is een positief advies van de Commissie Welstand Cultureel Erfgoed (hierna: WCE) voorwaardelijk voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor onder meer bouwen. Duinrell stelt dat het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) de ruimte dient te hebben om af te wijken van het advies van de WCE en uitdrukkelijk de ruimte voor een (integrale) belangenafweging moet houden.

Bestemmingsplan

Bij besluit van 10 oktober 2016 heeft de gemeenteraad van Wassenaar het bestemmingsplan “Paraplubestemmingsplan Cultureel Erfgoed Wassenaar Panden, objecten en Archeologisch erfgoed 2016” vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in een uniforme regeling voor de bescherming en ontwikkeling van cultureel erfgoed in de gemeente Wassenaar. Met dit bestemmingsplan wordt aan alle bestemmingsplannen binnen de gemeente Wassenaar een planregel toegevoegd. De planregel voorziet in een dubbelbestemming met als uitgangspunt dat de aanwezige cultuurhistorische waarden niet mogen worden aangetast. Met de dubbelbestemming is een extra voorwaarde toegevoegd aan het toetsingskader van een aanvraag om omgevingsvergunning. Om dit te bewerkstelligen, is bepaald dat het college zich bij een aanvraag om omgevingsvergunning moet laten adviseren door de WCE en slechts bij een positief advies de vergunning mag verlenen.

Standpunt Duinrell

Duinrell heeft een aantal gebouwen die onder het nieuwe bestemmingsplan een dubbelbestemming hebben gekregen. Voorwaarde voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen is dat de WCE een positief advies uitbrengt. Duinrell kan zich niet verenigen met de hiervoor beschreven dwingende bepaling uit het bestemmingsplan. Volgens Duinrell laat de planregel ten onrechte geen ruimte voor het college om bij afwezigheid van een positief advies een integrale belangenafweging te maken en op grond daarvan alsnog te besluiten om al dan niet de omgevingsvergunning te verlenen. Hoewel uit de nota van zienswijzen bij het bestemmingsplan wel blijkt dat de gemeenteraad heeft beoogd dat het college beslissingsbevoegd blijft en er ruimte voor belangenafweging zou moeten blijven bestaan, ziet Duinrell dit niet terug in de planregels. Duinrell stelt dat het laatste woord over de verlening van de omgevingsvergunning altijd aan het bevoegd gezag dient te zijn en dat het bevoegd gezag daarbij nooit gebonden kan zijn aan de eis dat een positief advies van de WCE moet worden gegeven om een omgevingsvergunning te kunnen verlenen. Het bevoegd gezag moet de ruimte hebben om van een advies af te wijken, aldus eiser.

Standpunt gemeenteraad

De gemeenteraad stelt daarentegen dat dat het advies van de WCE een integrale afweging inhoudt, waarin ook andere belangen dan de belangen van de cultuurhistorische aard worden betrokken. Bij een negatief advies zou een andere commissie van deskundigen nog een positief advies kunnen afgeven. Ontbreekt uiteindelijk een positief advies, dan ontbreekt volgens de gemeenteraad kennelijk een toereikende onderbouwing van het initiatief tot het door de gemeenteraad beoogde behoud en ontwikkeling van de cultuurhistorische ontwikkeling op basis waarvan de omgevingsvergunning moet worden geweigerd.

Uitspraak

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) overweegt dat de planregel, zoals de gemeenteraad die ter zitting heeft toegelicht, er in de kern op neer komt dat het college nooit een omgevingsvergunning kan verlenen indien de WCE noch een andere door het bevoegd gezag aangewezen commissie van onafhankelijke deskundigen niet positief heeft geadviseerd over het bouw- of gebruiksvoornemen, ook niet met het oog op andere belangen dan het belang dat de bescherming van cultuurhistorische waarden betreft. De Afdeling acht dit in strijd met het stelsel van de wet, zoals dat tot uitdrukking komt in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening in samenhang bezien met artikel 2.4, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, aangezien met deze planregel wordt miskend dat het aan het college is om de uiteindelijke afweging te maken of wel of geen omgevingsvergunning wordt verleend. Met andere woorden; de gemeenteraad heeft met deze planregel een ontoelaatbare noodzakelijke voorwaarde opgenomen. De Afdeling sommeert de gemeenteraad van Wassenaar dan ook binnen 20 weken na verzending van de uitspraak het geconstateerde gebrek te herstellen.

Herstellen van gebrek

Wat zou de gemeenteraad voor bepaling kunnen opnemen zodat geen sprake is van het ontoelaatbaar treden in de bevoegdheden van het college? Een oplossing zou naar mijn mening kunnen zijn het laten vervallen dat alleen ingeval een positief advies is gegeven een omgevingsvergunning kan worden verleend. Met het schrappen van de verplichting van een positief advies, maar het behouden van de plicht om advies te vragen, wordt niet in de bevoegdheden van het college getreden.

Conclusie

De tussenuitspraak van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2018:54) bevestigt dat het laatste woord (uitzonderingen daargelaten) over het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning bij het bevoegd gezag ligt. Het is niet mogelijk voor de gemeenteraad om dit (feitelijk) over te dragen aan een deskundige. Het college moet de ruimte hebben om alle belangen af te wegen waarbij de mogelijkheid behouden blijft om, ondanks het ontbreken van een positief advies van de WCE, de omgevingsvergunning te verlenen. Het is en blijft in sommige gevallen wenselijk om onafhankelijke deskundigen advies te vragen over specifieke onderwerpen. Echter, het ontbreken van een positief advies van een deskundige kan het college nooit verplichten om een omgevingsvergunning te weigeren.

De gemeenteraad heeft van de Afdeling de opdracht gekregen om het geconstateerde gebrek te herstellen, waarna de Afdeling een einduitspraak zal doen.

Catch Legal.

Heeft u vragen over bovenstaand artikel? Wij staan u graag te woord. Neem contact op met een van onze bestuursrechtjuristen.

Interessant artikel?

Deel op facebook
Deel op Twitter
Deel op Linkdin
Deel via mail

Gerelateerde berichten

Catch Legal