Jaarverslag Raad van State: een terugblik op 2021


In het jaarlijkse verslag van de Raad van State worden de belangrijkste juridische en maatschappelijke ontwikkelingen van het afgelopen jaar op een rij gezet. Donderdag 21 april presenteerde de Raad van State haar jaarverslag over het jaar 2021. In deze blog wordt, net als voorgaande jaren, een aantal uitspraken uitgelicht die het afgelopen jaar van bijzonder belang zijn geweest op het gebied van het omgevingsrecht.

Het jaarverslag kent een algemeen deel en een juridisch deel. De algemene beschouwingen staan dit jaar, met het oog op de situatie in Oekraïne, in het teken van de internationale rechtsorde en de betekenis hiervan voor burgers. In het juridisch deel staan uitspraken die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft uitgelicht. In deze blog bespreken we er vier: de conclusie over het evenredigheidsbeginsel, het Varkens in Nood-arrest, een uitspraak over open normen bij een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte en tot slot een uitspraak over het reguleren van klokgeluid.

Spraakmakende uitspraken Raad van State

VIN-arrest
We trapten het jaar af met het Varkens in Nood-arrest (Hierna: VIN-arrest) van het Hof van Justitie van 14 januari 2021 (C-826/18). In deze zaak beantwoordde het Hof de vraag of artikel 6:13 van de Algemene Wet Bestuursrecht (hierna: Awb) in strijd is met het Verdrag van Aarhus. Het Verdrag van Aarhus bevat regels over de toegang tot de rechter in milieuzaken.

Artikel 6:13 van de Awb bepaalt dat een belanghebbende in beginsel geen beroep kan instellen tegen een besluit als tijdens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (hierna: uov) is nagelaten om een zienswijze kenbaar te maken. Het Hof oordeelt kort gezegd dat het niet indienen van een zienswijze geen belemmering mag vormen voor de toegang tot de rechter wanneer het Verdrag van Aarhus van toepassing is.

Dit betekent voortaan dat een ieder in beroep kan gaan tegen een besluit waarop de uov van toepassing is, zonder dat zij eerder een zienswijze hebben ingebracht. Degene die wel een zienswijze heeft ingediend kan beroep instellen, ook als hij geen belanghebbende is. De Afdeling waarschuwt wel dat het relativiteitsvereiste hierbij nog roet in het eten kan gooien. Het relativiteitsvereiste (artikel 8:69a van de Awb) houdt in dat je je niet kunt beroepen op rechtsregels die niet strekken tot bescherming van jouw belangen. Dit betekent dat een persoon die niet belanghebbende is wel in beroep kan gaan maar dat het beroep niet slaagt, omdat de belangen van die persoon niet worden beschermd door de geschonden rechtsregel.

De toegang tot de rechter wordt met het VIN-arrest vergroot in milieu- en omgevingsrecht zaken voor zover de uov van toepassing is. Na het VIN-arrest wordt deze lijn gevolgd door de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:786). De wetgever is ondertussen aan de slag gegaan om de Awb aan te passen. Sinds 2 april 2022 ligt het wetsvoorstel voor de aanpassing online ter consultatie, zie hierover onze eerdere blog. Deze week (juni 2022) ontraadt de Afdeling in een advies hierover om het wetsvoorstel aan te nemen.
Evenredigheid
In deze lijst mag verder niet ontbreken de conclusie van 7 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1468) van de staatsraden advocaten-generaal Wattel en Widdershoven over de toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Een conclusie is een vorm van advies aan de Afdeling die bijdraagt aan de rechtsontwikkeling. Het is geen rechterlijke uitspraak en ook niet bindend voor de rechter.

Aanleiding voor deze conclusie was een uitspraak van de rechtbank. Deze uitspraak ging over een besluit van de burgemeester tot sluiting van een woning na een drugsvondst en een besluit over de  invordering van een dwangsom. Artikel 3:4 van de Awb bepaalt kort gezegd dat een besluit evenredig moet zijn. Wanneer het bevoegd gezag veel bestuurlijke afwegingsruimte heeft bij het nemen van een besluit, toetst de rechter de evenredigheid van dit besluit terughoudend. Wanneer het bevoegd gezag minder afwegingsruimte heeft, toetst de rechter ‘vol’. Althans, zo was het.

In hun conclusie roepen de staatsraden op om meer aansluiting te zoeken bij het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel en een ‘drietraps-evenredigheidstoets’ te hanteren. Dit betekent dat het gebruik van bestuurlijke maatregelen moet worden beoordeeld op:

  1. Geschiktheid: Is de maatregel geschikt om het beoogde doel te bereiken?
  2. Noodzakelijkheid: Is er een minder ingrijpende maatregel mogelijk?
  3. Maatvoering: Is de maatvoering van de maatregel redelijk?

De rechterlijke toets zou volgens de staatsraden meer een glijdende schaal moeten worden tussen ‘vol’ en ‘terughoudend’. Waar je terecht komt op die schaal is afhankelijk van verschillende aspecten, zoals de afwegingsruimte van het bevoegd gezag, het doel van de maatregel en het maken van een belangenafweging. Deze getrapte rechterlijke toets zien we al terugkomen, bijvoorbeeld in de Harderwijk-uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285).

Bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte

Op grond van de Crisis- en herstelwet is het mogelijk om in bepaalde gevallen een zogenaamd bestemmingsplan met verbrede reikwijdte vast te stellen. Op deze manier wordt geëxperimenteerd met nieuwe bevoegdheden die de nieuwe Omgevingswet biedt voor het gemeentelijk omgevingsplan. Een bevoegdheid is bijvoorbeeld het stellen van open normen. De uitleg bij het uitoefenen van die open normen wordt afhankelijk gesteld van (door de gemeente op te stellen) beleidsregels.

Een interessante uitspraak in dit kader is de uitspraak van 27 oktober 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2388). Hierin geeft de Afdeling criteria voor het toepassen van open normen. De  normen in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte moeten volgens de Afdeling voldoende concreet en objectief begrensd zijn. Daarbij kan van belang worden geacht:

  1. De aard en omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de open norm en de daarmee samenhangende beleidsregel, zien;
  2. Het anderszins in de planregels genormeerd zijn van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de figuur van de open norm, ziet;
  3. De aanleiding voor het werken met een open norm; en
  4. De aard en omvang van het plangebied of het betrokken deel daarvan, waarop de open norm (of open normen) ziet.

De Afdeling is van mening dat normen als ‘voldoende stedenbouwkundig kwaliteit’ en ‘passende maatvoeringsnormen’ te weinig duidelijkheid bieden over wat onder die normen wel en niet is toegestaan. Deze uitspraak maakt duidelijk dat de rechtszekerheid grenzen stelt aan de toepassing van open normen in een bestemmingsplan.

Klokgeluid reguleren

We sluiten af met een bijzondere uitspraak van 28 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:910). In deze zaak luidt de Afdeling de grote klok over het verbinden van geluidsvoorschriften aan een omgevingsvergunning voor bouwen en het gebruik van, in dit geval, een kerk. Opvallend is dat de Afdeling een onderscheid maakt tussen religieus, niet-religieus en excessief klokgeluid.

In tegenstelling tot excessief en niet-religieus klokgelui mag religieus klokgelui niet op gemeentelijk niveau worden beperkt. De Afdeling oordeelt dat de  mate van overlast als gevolg van klokgeluid echter wel betrokken mag worden bij de afweging of vestiging van een nieuw kerkgebouw zich verdraagt met een goede ruimtelijke ordening. Het weigeren van planologische medewerking belemmert het recht op vrijheid van godsdienst pas op het moment dat hierdoor op geen enkele locatie binnen de gemeente de mogelijkheid zou bestaan om een kerkgebouw met een luidklok te bouwen.

Ter afsluiting

Het jaarverslag van 2021 biedt weer een gevarieerde terugblik op belangrijke ontwikkelingen in het bestuursrecht. In deze overzichtsblog hebben we slechts een kleine selectie uit de relevante uitspraken besproken. In 2021 zijn uiteraard nog veel meer  andere onderwerpen door de Afdeling behandeld, zoals natuur en stikstof. Daar zijn wij niet meer aan toe gekomen, één blog is gewoon te kort! Het is in ieder geval duidelijk dat de rechtsontwikkeling in het bestuursrecht nooit stil ligt. Het jaarverslag van 2022 belooft nu al bestuursrechtelijk vuurwerk: Je leest het volgend jaar weer in ons volgend overzicht!

Catch Legal, Annick van der Harten en Kübra Marangoz
Heeft u vragen overgehouden na het lezen van deze blog of heeft u een andere omgevingsrechtelijke vraag? Neem gerust contact met ons op.    

Interessant artikel?

Share on facebook
Deel op facebook
Share on twitter
Deel op Twitter
Share on linkedin
Deel op Linkdin
Share on email
Deel via mail

Gerelateerde berichten

bestemmingsplan

De Omgevingswet: Al ruim 10 jaar op komst!

Eind juni zou dan het besluit eindelijk komen over de inwerkingtredingsdatum van de Omgevingswet. Maar de Eerste Kamer houdt het nog aan en blijft kritische vragen stellen over de wet en het daaraan onlosmakelijk verbonden DSO. Ter ere van bijna tien jaar Omgevingswet spanning staat Marit in deze blog stil bij de gebeurtenissen die hebben geleid tot het steeds maar uitstellen van de Omgevingswet!

Lees meer...
Catch Legal