Mijn collega Merel Brinkman schreef in januari over een conclusie die de Staatsraad A-G Widdershoven nam over de juridische status van de gedoogverklaring. Op 24 april 2019 heeft de Grote Kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State einduitspraak gedaan in deze zaak (ECLI:NL:RVS:2019:1356).

Waar ging het om?
Appellant is in 2013 eigenaar geworden van een perceel in de gemeente Bladel, met daarop een stal met overkapping, gebouwd rond 1933. Waarschijnlijk is voor de bouw hiervan nooit een vergunning verleend en daarom worden de stal en overkapping door de gemeente als illegaal aangemerkt. In 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders een gedoogbeslissing genomen over de stal en overkapping.

In de gedoogbeslissing staat dat de stal met overkapping voorlopig mag blijven staan. De bouwwerken mogen echter niet worden vergroot of geheel worden vernieuwd. Ook is de gedoogbeslissing persoonsgebonden en stopt het gedogen dus na bijvoorbeeld verkoop of overlijden.

Appellant is het niet eens met deze gedoogbeslissing. Hij vindt dat hij door deze beslissing in een slechtere positie is gekomen dan voorheen. Eerder werd namelijk – zonder gedoogbeslissing – gedoogd en dat was niet persoonsgebonden, hij heeft het perceel zelf immers net een paar jaar in eigendom.

Dient een gedoogbeslissing te worden aangemerkt als besluit?
De eerste vraag die in bezwaar – en later in beroep – gesteld moet worden is of appellant ontvankelijk is. In dit geval moet daarvoor worden beoordeeld of de gedoogbeslissing een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Is geen sprake van een besluit, dan kan in de regel geen bezwaar of beroep worden ingesteld. Een belangrijk element in die beoordeling is of de beslissing op rechtsgevolg is gericht. Een beslissing heeft een rechtsgevolg indien zij erop is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen. Er is veel ingewikkelde jurisprudentie over dit onderwerp, waardoor het op voorhand dus niet duidelijk is of bezwaar wel mogelijk is.

Grote Kamer
In 2013 is de ‘Grote Kamer’ opgericht. Een samenwerking tussen de hoogte bestuursrechters, waaronder de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, met als doel het bevorderen van de rechtseenheid. De zaak van de staleigenaar uit Bladel is behandeld door de Grote Kamer. In het kader hiervan is aan staatsraad A-G Widdershoven gevraagd een conclusie te schrijven over de juridische status van gedoogbeslissingen. Voor de strekking van zijn conclusie verwijs ik naar de blog van Merel Brinkman van 29 januari 2019. Op 24 april 2019 is in de zaak over de (illegale) stal einduitspraak gedaan door de Grote Kamer.

Nieuwe lijn
De Grote Kamer volgt de suggesties die Staatsraad A-G Widdershoven heeft gedaan niet, omdat deze de duidelijkheid niet ten goede zouden komen. De Grote Kamer kiest er voor om alle soorten gedoogbeslissingen niet met een besluit in de zin van de Awb gelijk te stellen. Althans, in beginsel alle gedoogbeslissingen. Het is dus niet helemaal gelukt om een strakke lijn te trekken.

Geen besluit in de zin van de Awb, maar wel rechtsbescherming
Dat gedoogbeslissingen niet (meer) worden gelijkgesteld met een besluit, betekent niet dat in de toekomst helemaal geen rechtsbescherming meer mogelijk is. Een derde die problemen heeft met de overtreding kan weliswaar geen bezwaar meer maken tegen een gedoogbeschikking, maar hij kan wel een verzoek om handhaving indienen. De schriftelijke reactie op een verzoek om handhaving is een besluit in de zin van de Awb. Blijft een dergelijke reactie uit, dan wordt het niet reageren als besluit gezien en kan de derde ook naar de rechter (na het versturen van een ingebrekestelling, zie artikel 6:2 van de Awb).

Ontvangt de overtreder een gedoogbeslissing waar hij het niet (helemaal) mee eens is of wordt een gedoogbeslissing ingetrokken, dan zal hij handhaving moeten afwachten of een vergunning moeten aanvragen. Tegen handhavingsbesluiten en besluiten op vergunningaanvragen staat namelijk wel rechtsbescherming open en de Grote Kamer acht dit voldoende.

‘Zeer uitzonderlijke gevallen’
Op elke regel is een uitzondering te bedenken, zo ook hier. De Grote Kamer handhaaft één uitzondering die onder de oude lijn ook gold (zie ABRS, 9 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7160), namelijk het geval waarin het afwachten van handhaving tot het ontnemen van vrijheid kan leiden. Het ging hier om de exploitant van een niet-gedoogde coffeeshop. Van hem kon niet worden gevergd de overtreding voort te zetten om zodoende een handhavingsbesluit uit te lokken waartegen rechtsbescherming open stond. De Grote Kamer merkt op dat dit – vooralsnog – de enige uitzondering is op de hoofdregel.

Wat nu?
De Grote Kamer vernietigt het beroep en voorziet zelf in de zaak door het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk te verklaren. De gedoogbeslissing blijft dus overeind. Appellant kan nu zelf alsnog een omgevingsvergunning aanvragen of de voorwaarden uit de gedoogbeslissing overtreden en handhavingsacties afwachten.

Catch Legal, Zerliene Kruiver.

Heeft u vragen over het gedogen van overtredingen? Neem gerust contact met ons op.