Op de website is al een artikel van mijn hand te vinden over het op 25 maart 2013 gewijzigde artikel 2.7, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), dat ziet op onlosmakelijk. Of een activiteit wel of niet onlosmakelijk is, blijft vaak lastig te beoordelen. Hieronder iets meer informatie daarover en een kleine herhaling van de wijziging van 25 maart 2013.

Wat is onlosmakelijkheid?
Oorspronkelijk was in de Wabo niet de term ‘onlosmakelijk’ opgenomen. Dit is een term uit de praktijk. Maar wanneer zijn twee (of meer) activiteiten nu onlosmakelijk met elkaar verbonden? Van het vroegere artikel 2.7 van de Wabo worden we niet veel wijzer: “(…) de aanvrager van een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit die behoort tot de verschillende categorieën activiteiten als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2 (zorgt) er voor dat de aanvraag betrekking heeft op elk van die activiteiten.“

Oké, kennelijk is het de bedoeling dat als één activiteit eigenlijk uit meerdere activiteiten bestaat deze activiteiten in één keer worden aangevraagd. Maar dat is te kort door de bocht. Voor de Wabo-leken: in artikel 2.1 en 2.2 van de Wabo worden alle activiteiten genoemd, van slopen tot bouwen en van het oprichten van een inrichting tot handelen in strijd met het planologische regime. Als twee (of meer) van deze activiteiten tegelijk bij één feitelijke handeling aan de orde zijn, en deze feitelijke handeling als het ware dus ‘ondeelbaar’ is, dan moet de aanvrager één aanvraag indienen. Duidelijk? Proef op de som:

  • Het verbouwen van een rijksmonument: de activiteiten bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, lid 1, onder a, Wabo) en wijzigen van een beschermd monument (artikel 2.1, lid 1, onder f, Wabo). Onlosmakelijk? Ja! Bouwen aan een monument is niet mogelijk zonder het monument te wijzigen.
  • Het bouwen van een garage op de locatie waar een boom staat (bouwen: artikel 2.1, lid 1, onder a, en kappen: artikel 2.2, lid 1, onder g, Wabo). Onlosmakelijk? Nee, het kappen van de boom hoeft niet direct met het bouwen van de garage samen te gaan.
  • Het bouwen van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan (bouwen: artikel 2.1, lid 1, onder a, Wabo en handelen in strijd met het bestemmingsplan: artikel 2.1, lid 1, onder c, Wabo). Onlosmakelijk? Ja, het één kan niet los van elkaar. Het bouwen leidt direct tot strijd met het bestemmingsplan.[1]

Goed, helder. Wat was dan het probleem in de Wabo dat het toch allemaal iets anders moest.

Onnodig beperkende werking
Stel, ik wil 100 woningen bouwen. Het bouwen is in strijd met het bestemmingsplan. Voordat de Wabo in werking trad, bestond de mogelijkheid om eerst een vrijstelling of een projectbesluit aan te vragen en dan later een bouwvergunning. Dus eerst de planologische procedure doorlopen, en daarna pas de bouwvergunning vragen.  Ik zou dan eerst die planologische procedure afwachten (logisch, zie dat er maar eerst eens door te krijgen) en vervolgens zou ik een bouwvergunning aanvragen. Voor de fijnproevers: in de jurisprudentie is dit enigszins aan banden gelegd, een separate vrijstelling of projectbesluit is niet geschikt voor herhaalde toepassing. De vrijstelling/het projectbesluit moet voldoende concreet zijn en zet de bepalingen van het bestemmingsplan niet opzij.

Deze twee onderdelen van elkaar scheiden was onder de Wabo niet meer mogelijk (zie de derde bullit hierboven). Bouwen in strijd met het bestemmingsplan is onlosmakelijk. Onnodig beperkend, vonden de meesten. En terecht, alles moet al aangevraagd worden en tot in detail zijn uitgewerkt voordat je wist dat of het plan überhaupt doorgang kon vinden. Tel de crisis daarbij op en duidelijk werd dat er iets moest gebeuren.

25 april 2013: een wijzigingswet die onder andere ziet op de wijziging van de Wabo treedt in werking. Zo ook wordt artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo gewijzigd: “in afwijking van de eerste volzin: (lees: artikel 2.7, eerste lid, oud (…)), kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1., eerste lid, onder c (handelen in strijd met het planologisch regime), voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag omgevingsvergunning worden ingediend.

Wat valt op? De term onlosmakelijk is in de bepaling terecht en ondanks dat sprake kan zijn van een onlosmakelijk activiteit hoeft in geval van het handelen in strijd met het planologisch regime niet meer één aanvraag te worden ingediend. De oude regeling is aldus in ere hersteld!

Ten overvloede
De Wabo kende al wel een faseringsmogelijkheid: als geen sprake is van onlosmakelijke samenhang dan hoeven de vergunningen niet gezamenlijk te worden aangevraagd, maar mogen die in twee fasen worden aangevraagd én verleend. Deze nieuwe regeling laat die faseringsmogelijkheid onverlet. Er wordt slechts een extra mogelijkheid gecreëerd om voor projecten een afzonderlijke planologische deelvergunning aan te vragen zodat de uitvoering van een project nader gefaseerd kan worden.

In de praktijk
Op 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2986) lijkt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) voor het eerst in aanraking te zijn gekomen met de nieuwe regelgeving. Wat was het geval: het college van burgemeester en wethouders van Schiedam had een omgevingsvergunning verleend voor het uitvoeren van werkzaamheden in verband met het bouwrijp maken van een projectgebeid (Park A4). Dit projectgebied zou later nog worden ingevuld. De vergunning zag daarnaast op de activiteit planologisch strijdig gebruik in verband met de bouw van drie luifels en een zettingsvrije plaat (wat dat ook moge zijn) met een lengte van 218 meter. Voor de daadwerkelijk bouw van de luifels en de zettingsvrije plaat is geen omgevingsvergunning verleend. De activiteiten zijn dus: bouwrijp maken, planologisch strijd gebruik en later bouwen.

Appellant voert aan dat het bouwrijp maken noodzakelijk was om tot de inrichting van het Park A4 te komen (lees: de activiteiten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden en hadden dus in één keer aangevraagd moeten worden). De Afdeling meent dat hier geen sprake is van onlosmakelijkheid: weliswaar is het bouwrijp maken van de grond gericht op de bouw en de aanleg van de inrichting van het Park A4, maar nu dit bouwrijp maken vooraf gaat aan de toekomstige inrichting, zijn de activiteiten bouwrijp maken de activiteit bouwen en aanleg van het Park A4 van elkaar te onderscheiden en zijn deze niet onlosmakelijk met elkaar verbonden.

Voorts wordt door appellant aangevoerd dat de aanvraag omgevingsvergunning ook had moeten zien op de  bouw van de zettingsvrije platen en luifes. Het planologisch strijdig gebruik voor het bouwen van deze platen en luifels en vervolgens op een later moment afzonderlijk een omgevingsvergunning aanvragen voor het bouwen hiervan, is in strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo (oud). Toch? Ja. Wat doet de Afdeling? Het besluit wordt vernietigd maar de rechtsgevolgen worden in stand gelaten. Waarom? Omdat inmiddels artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo (nieuw) in werking is getreden. Met deze wijziging is het, zoals wij al weten, mogelijk gemaakt om de activiteiten planologisch strijdig gebruik en andere activiteiten waarop dat gebruik geheel of gedeeltelijk betrekking heeft, achtereenvolgens vergund te krijgen. Thans had de aanvrager wel afzonderlijke vergunningen kunnen aanvragen.

Catch Legal, Tanne van Wissen.
Meer weten? Neem gerust contact op.

1. http://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/omgevingsvergunning/menu/vragen-antwoorden-0/verlening/@112299/wanneer-sprake/