In het eerste deel van deze serie is de verhoging en standaardisering van het forfait bij planschade onder de Omgevingswet behandeld. In dit tweede deel wordt een snelle blik geworpen op de grondslagen voor planschade onder de huidige Wet ruimtelijke ordening en haar toekomstige vervanger: de Omgevingswet. Dit artikel beperkt zich zoveel mogelijk tot het bestemmingsplan/omgevingsplan, de omgevingsvergunning en beleidsvoornemens.
Schadeveroorzakende besluiten onder de Wet ruimtelijke ordening
Onder de huidige wetgeving wordt voor de vaststelling van de hoogte van planschade uitgegaan van een vergelijking van planologische regimes. In de meeste gevallen zal het gaan om een vergelijking tussen de maximale mogelijkheden onder het oude en het nieuwe bestemmingsplan.
In sommige gevallen bevat een bestemmingsplan echter een uitwerkingsplicht. Het zogenaamde moederplan is dan globaal van aard en bevat een uitwerkingsplicht. Er moet dan nog een uitwerkingsplan worden vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders. In dat geval wordt het oude bestemmingsplan niet met het nieuwe globale moederplan vergeleken, maar met het later vastgestelde uitwerkingsplan. Hiermee worden te grote schadeclaims voorkomen. De maximale planmogelijkheden op basis van het moederplan kunnen namelijk erg ruim zijn en worden niet volledig benut in een uitwerkingsplan. Een eventueel planschadeverzoek kan in dit geval daarom pas worden ingediend nadat het uitwerkingsplan is vastgesteld.
Is slechts sprake van een beleidsvoornemen, zoals een structuurvisie, dan kan geen aanspraak worden gemaakt op planschade. Er dient te worden gewacht tot bijvoorbeeld een nieuw bestemmingsplan wordt vastgesteld of totdat een omgevingsvergunning wordt verleend waarmee van het huidige bestemmingsplan wordt afgeweken.
Spanningsveld
In de praktijk blijkt dat er meestal voor wordt gekozen om bestemmingen vrij gedetailleerd te regelen. Gebouwen en bouwwerken worden dikwijls gebonden aan vastgestelde maximale hoogten en er wordt duidelijk ingekaderd welke functies wel en niet toelaatbaar zijn op een perceel. Dit heeft enerzijds te maken met de uitvoerbaarheidstoets van een bestemmingsplan en anderzijds met de vrees voor planschadeclaims. Deze claims komen in de regel uiteindelijk terecht bij de initiatiefnemer, bijvoorbeeld via een planschadeverhaalsovereenkomst.
Stel, het oude bestemmingsplan van een naburig perceel staat slechts één woning toe, met een maximale bouwhoogte van acht meter. Vervolgens wordt een nieuw bestemmingsplan vastgesteld waarbij voor dat naburige perceel de bouwhoogte is verhoogd naar twintig meter. Nu is opeens een wolkenkrabber mogelijk op het betreffende perceel. Bij een planvergelijking is de kans groot dat planschadevergoeding uitgekeerd moet worden, terwijl het wellicht nooit de bedoeling is om op het perceel daadwerkelijk een wolkenkrabber te realiseren.
Met de Omgevingswet worden gemeenten gestimuleerd meer globale plannen vast te stellen, die meer flexibiliteit bieden. Zo kan sneller worden ingesprongen op ontwikkelingen en wordt het aantrekkelijker om gebieden te ontwikkelen. Daarom worden de grondslagen van het planschaderecht anders vormgegeven onder de Omgevingswet. Kort gezegd wordt het toetsingsmoment verlegd. Onder de Omgevingswet wordt namelijk zoveel mogelijk uitgegaan van het moment waarop de omgevingsvergunning voor het bouwen is verleend of zelfs het moment waarop wordt begonnen met de feitelijke uitvoering (bijvoorbeeld de start van de bouwwerkzaamheden).
Omgevingswet: schadeveroorzakende besluiten
Zoals aangegeven, omvat de Omgevingswet vele wettelijke regelingen op het gebied van de fysieke leefomgeving. De schaderegeling is dus niet beperkt tot planologische besluiten. Daarom wordt in de schaderegeling dan ook het bredere begrip nadeelcompensatie gebruikt.
In artikel 15.1, eerste lid, van de Omgevingswet wordt – net als in de Wro – opgesomd welke schadeveroorzakende besluiten een grondslag kunnen bieden voor nadeelcompensatie. Is sprake van een schadeveroorzakend handelen door de toepassing van de Omgevingswet dat niet valt onder één van de in artikel 15.1 genoemde categorieën, dan is nadeelcompensatie niet mogelijk.
Het gaat onder meer om regels in programma’s, omgevingsplannen, omgevingsverordeningen, omgevingsvergunningen en projectbesluiten. Een programma is een flexibel beleidsinstrument. Het omgevingsplan en de omgevingsverordening zijn de tegenhangers van het huidige bestemmingsplan respectievelijk provinciale verordeningen, zij het met een bredere reikwijdte. Een projectbesluit is het nieuwe inpassingsplan of tracébesluit.
Er is dus een behoorlijke lijst aan schadeveroorzakende besluiten. Dit betekent echter niet dat dit type besluit altijd ten grondslag kan worden gelegd aan een planschadeverzoek.
Omgevingswet: grondslag planschadeverzoek
Onder de Omgevingswet wordt, zoals hierboven kort beschreven, de planologische vergelijking losgelaten: Er wordt zoveel mogelijk gekeken naar wat er feitelijk was en wat er feitelijk wordt gerealiseerd. Er wordt dus niet langer naar de maximale mogelijkheden van het ruimtelijke plan gekeken, maar naar de mogelijkheden die de omgevingsvergunning biedt of zelfs het moment waarop de feitelijke uitvoering begint.
Is een omgevingsvergunning vereist voor een activiteit, dan geldt de omgevingsvergunning als schadeveroorzakend besluit. Stel dat een omgevingsplan is gewijzigd, maar voor de gevreesde ontwikkeling is ook een omgevingsvergunning vereist, dan moet dus worden gewacht met het verzoek tot nadeelcompensatie totdat de omgevingsvergunning is verleend, gewijzigd, ingetrokken of geweigerd.
Is geen omgevingsvergunning vereist, dan kan vaak pas nadeelcompensatie worden verzocht nadat met de activiteit, bijvoorbeeld de bouw, is begonnen.
Directe planschade: weinig verandering
Ten aanzien van directe planschade lijkt er niet veel te zijn gewijzigd. Indien er een bouw- of gebruiksmogelijkheid op eigen perceel in het omgevingsplan komt te vervallen, dan blijft sprake van een planvergelijking.
Conclusie
Onder de Omgevingswet zal voor indirecte planschade het toetsingsmoment in veel gevallen worden verlegd naar de omgevingsvergunning of zelfs de feitelijke uitvoering. Als het gaat om directe planschade lijkt op dit terrein niets te veranderen
Een volgend belangrijk onderdeel van het planschaderecht is de voorzienbaarheid. Daarmee hangt het verschijnsel planologische schaduwschade sterk samen. Dat komt aan bod in het derde en laatste deel van deze reeks.
Heeft u vragen over planschade? Neem gerust contact met ons op.
