Privaatrechtelijke doorkruising van een publiekrechtelijke regeling

Wanneer de overheid gebruik wil maken van haar bevoegdheden die haar door middel van het privaatrecht toekomen, bijvoorbeeld omdat de gemeente grondeigenaar is en nadere regels omtrent het gebruik van die grond wil stellen, mag het gebruik maken van deze bevoegdheden niet strijdig zijn met wat in publiekrechtelijke regelingen is bepaald. Bovendien sluit een publiekrechtelijke bepaling dit gebruik vaak uit, zoals bijvoorbeeld artikel 122 van de Woningwet. Maar wat als het publiekrecht niet in bepaling voorziet en zo de weg open lijkt voor het privaatrecht?

Achtergrond

Bevat een publiekrechtelijke bepaling niet een expliciet verbod op het toepassen van privaatrecht, dan is de op 26 januari 1990 voor het eerst door de Hoge Raad toegepaste doorkruisingsleer het aangewezen leerstuk. In dit Windmill-arrest (ECLI:NL:HR:1990:AC0965) wilde de Staat op grond van zijn eigendom een heffing opleggen aan het bedrijf Windmill voor het lozen van afvalgips in de Nieuwe Waterweg bij Rotterdam. Belangrijk is dat Windmill in het bezit was van de benodigde vergunningen voor deze activiteit. De toenmalige Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) bepaalde dat de Staat de bevoegdheid had om via deze weg publiekrechtelijk heffingen op te leggen aan Windmill voor verontreiniging van de Nieuwe Waterweg, maar deze heffingsvoorschriften waren nog niet uitgevaardigd. Het gaat hier om de vraag of de overheid gebruik mag maken van haar krachtens het privaatrecht toekomende bevoegdheden, als dezelfde belangen ook behartigd kunnen worden door middel van bevoegdheden die haar toekomen krachtens het publiekrecht. De Hoge Raad moest beoordelen of de privaatrechtelijke heffing op grond van eigendom een onaanvaardbare doorkruising opleverde van de Wvo en toetste hierbij aan drie criteria;

  1. Er moet gelet worden op de inhoud en strekking van de publiekrechtelijke regeling;
  2. welke belangen van burgers deze regeling beoogt te beschermen;
  3. of door middel van een publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan worden behaald.

Toepassing

Deze doorkruisingsleer, zoals ontwikkeld door de Hoge Raad, wordt met name toegepast in situaties waarin de vraag beantwoord moet worden of ter behartiging van een bepaald publiek belang de privaatrechtelijke weg openstaat. Soms wordt het gebruik van het privaatrecht op voorhand al uitgesloten, zoals in het eerder genoemde artikel 122 van de Woningwet. Dit artikel verbiedt het gemeentebestuur bijvoorbeeld strengere energiezuinigheidseisen te hanteren bij nieuwbouw, dan die in het Bouwbesluit zijn vastgelegd.

Wanneer de privaatrechtelijke regeling andere belangen behartigt en niet dezelfde strekking heeft als de publiekrechtelijke regeling, is er vaak wel ruimte voor privaatrechtelijke eisen zo bepaalde de Hoge Raad op 5 juni 2009 in het arrest Amsterdam/Geschiere (ECLI:NL:HR:2009:BH7845). In de praktijk komt dit vaak neer op gevallen waarin het gemeentebestuur extra eisen wil stellen aan het gebruik van gemeentelijke eigendomsgronden. Zo bepaalde de Hoge Raad op 9 juli 1990 dat de gemeente Helmond een terrein waarop een woonwagen standplaats had, niet op grond van haar eigendomsrecht mocht ontruimen. De toenmalige Woonwagenwet voorzag in een regeling tot ontruiming, en dus leverde het gebruik van het eigendomsrecht van de gemeente Helmond een onaanvaardbare doorkruising op (ECLI:NL:HR:1990:AN1176).

Publieke bestemming

Rust op een zaak een publieke bestemming, zoals wegen, stranden en water dan bestaat nog een extra element. Bij deze zaken wordt de vraag of het gebruik hiervan door het privaatrecht beperkt mag worden, beantwoord door na te gaan of het ‘gewoon gebruik’ of ‘bijzonder gebruik’ van de zaak betreft. Kort gezegd; ligt het gebruik in lijn met de publieke bestemming van de zaak of wijkt het daar van af? Zo mag in beginsel iedereen op zee varen, maar mag niemand zware afvalstoffen in de zee dumpen omdat dit strijdig is met de publieke bestemming van de zee. Dat in het eerste geval geen ruimte is voor privaatrechtelijke beperkingen, blijkt onder meer uit het Haagse bagger-arrest (ECLI:NL:HR:2000:AA5860), waarin de Hoge Raad concludeerde dat een bepaald gebruik van de Noordzee niet in strijd met de publieke bestemming van de Noordzee was. In het tweede geval is die ruimte, om krachtens het eigendomsrecht te beperken, er wel. De vraag of het ‘gewoon- of bijzonder gebruik’ van de bestemming betreft, zal vaak aankomen op de omstandigheden van het geval. Afgifte van een vergunning voor het gebruik van een zaak met publieke bestemming bijvoorbeeld, betekent niet per definitie dat dit gebruik aangemerkt kan worden als ‘gewoon gebruik’.

Voorgaande betekent dat alvorens toegekomen wordt aan de doorkruisingstoets, eerst bekeken moet worden of de privaatrechtelijke toestemming of beperking een belang behartigt dat al een basis heeft gevonden in een publiekrechtelijke regeling, om vervolgens na te gaan of er eventueel sprake is van ‘gewoon- of bijzonder gebruik’ van een zaak met publieke bestemming. Pas als de private regeling voorziet in belangen die al een publiekrechtelijke basis hebben, komt de doorkruisingsleer in beeld. Bij zaken met een publieke bestemming moet daarbij ook nog sprake zijn van ‘bijzonder gebruik’ voordat getoetst kan worden of er een onaanvaardbare doorkruising heeft plaatsgevonden.

Tot slot

De doorkruisingsleer lijkt een stevig en goed werkend kader te bieden waarbinnen kan worden bekeken of een privaatrechtelijke beperking of toestemming toegestaan is wanneer ook in een publiekrechtelijke regeling is voorzien. Toch is het niet altijd even duidelijk en zal in de praktijk van geval tot geval nagegaan moeten worden of sprake is van onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht. Illustrerend is het Achmea/Staat arrest (ECLI:NL:HR:2014:3594) waarin de Hoge Raad oordeelde dat de Staat de kosten voor het opruimen van een oliespoor na een kettingbotsing privaatrechtelijk mocht vorderen bij Achmea, waar de aansprakelijke verzekerd was. Dit leverde geen onaanvaardbare doorkruising van de Wegenwet op, omdat de Wegenwet niet in een regeling voorzag voor vergoeding van de gemaakte kosten en de daarbij behorende belangen niet behartigde. Ook was er geen bepaling in de Wegenwet opgenomen dat het gebruik van privaatrecht uitsloot. Zodoende stond de weg open voor een privaatrechtelijke vordering jegens Achmea.

Alles bij elkaar laat zien dat er veel onderdelen bestaan die allemaal aandacht vergen en daarmee blijft de doorkruisingsleer een complexe toets, waarin de uitkomst soms lastig te voorspellen is.

Catch Legal

De juristen van Catch Legal zijn gespecialiseerd in het bestuursrecht en helpen u graag verder. Heeft u vragen? Neem dan gerust contact met ons op.

Interessant artikel?

Share on facebook
Deel op facebook
Share on twitter
Deel op Twitter
Share on linkedin
Deel op Linkdin
Share on email
Deel via mail

Gerelateerde berichten

Catch Legal