Amsterdamse vergunningstelsel voor bedrijfsmatige passagiersvervoer (rondvaartboten) op de schop. De meeste reders kunnen zich niet vinden in de voorgestelde wijzigingen en maken de gang naar de hoogste bestuursrechter.

Wat is er aan de hand?

Sinds 1948 hanteert de gemeente Amsterdam een volumebeleid voor passagiersvervoer te water. Kort gezegd kende het volumebeleid een maximum van het aantal vergunningen voor bedrijfsmatig passagiersvervoer (zoals bijvoorbeeld de welbekende rondvaartboten). Het volumebeleid ziet op het beschermen van de grachten en het gebruik van het water te reguleren. Uitzonderingen op het volumebeleid werden gegeven voor bijzondere, vernieuwende initiatieven. Naar verloop van tijd heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: college) geconstateerd dat het eerder drukker dan minder druk op de grachten is geworden. Bovendien had het gevoerde beleid tot gevolg dat nieuwe gegadigden nauwelijks kans hadden om op gelijke voet mee te dingen naar de vergunningen. Reden genoeg om het beleid te herzien. En zo geschiedde. De gemeenteraad heeft in de herfst van 2013 de Nota Varen in Amsterdam (hierna: Nota Varen) vastgesteld. In dit nieuwe beleidskader is opgenomen dat voor wat betreft het bedrijfsmatig vervoeren van passagiers de beperking van het aantal uit te geven vergunningen zoveel mogelijk moet worden losgelaten. Alleen voor vaartuigen (waaronder rondvaartboten) groter dan een bepaalde afmeting en die in het centrumgebied van Amsterdam wensen te varen, is een strikte beperking opgenomen. De Nota Varen heeft geleid tot aanpassing van de Verordening op het Binnenwater. Hierin is onder meer opgenomen wanneer het college een vergunning voor het bedrijfsmatig vervoeren van passagiers kan verlenen, weigeren, intrekken of wijzigen. De bevoegdheid van het college heeft nadere invulling gekregen door het vaststellen van de Regeling Passagiersvaart Amsterdam 201 (verder: RPA 2013). In de RPA 2013 is onderscheid gemaakt tussen de verschillende vergunninggebieden (het gebied Amsterdam inclusief het centrum en het gebied Amsterdam exclusief centrum). De RPA 2013 maakt aan de hand van onder andere maatvoering, karakter van het vaartuig en besturing een indeling in categorieën (segmenten).

Op basis van het gewijzigde beleid heeft het college eind 2013 besloten de tot dan toe voor onbepaalde tijd verleende exploitatievergunning in te trekken en, afhankelijk van het segment waartoe het vaartuig behoort, een nieuwe vergunning te verlenen voor onbepaalde of bepaalde tijd. Tevens zijn aan de nieuwe vergunningen doorgaans (nieuwe) voorschriften verbonden en wordt in de vergunning aangegeven waar mag worden gevaren.

Met name de reders die voorheen over een vergunning voor onbepaalde tijd beschikte en thans in het bezit zijn voor een vergunning voor bepaalde tijd, kunnen zich niet verenigen met deze besluiten (http://nos.nl/artikel/2112328-rondvaartboten-blokkeren-amstel-voor-stadhuis-amsterdam.html) en hebben rechtsmiddelen aangewend. Inmiddels heeft rechtbank Amsterdam zich uitgelaten over deze beslissing op bezwaar en in de meeste gevallen geoordeeld dat deze besluiten op juiste gronden zijn genomen. Het nieuwe beleid heeft derhalve de toetst van de rechtbank doorstaan. In hoger beroep worden de uitspraken van rechtbank Amsterdam tegen het licht gehouden. De hoger beroepen zijn op 26 mei 2016 ter zitting bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) behandeld. Langzamerhand druppelen de eerste uitspraken binnen. Op onze website houden wij u op de hoogte van (de belangrijkste) oordelen van de Afdeling.

Uitspraken 6 juli 2016

De eerste te behandelen uitspraak is van 6 juli 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1842). Het vaartuig van appellante is, conform het beleid, ingedeeld in het segment ‘Bemand open’. De voorheen verleende vergunning is ingetrokken en direct is een nieuwe vergunning verleend. Net als de vergunning waarover appellante beschikte, wordt deze nieuwe vergunning, gelet op het segment waartoe het vaartuig behoort, verleend voor onbepaalde tijd. Met deze vergunning is het voor appellante tevens toegestaan om te varen in het gebied Amsterdam inclusief het centrum. Aan de vergunning zijn diverse voorschriften verbonden.

Ten eerste voert appellante aan, en veel reders hebben deze (hoger) beroepsgrond gebruikt, dat door de rechtbank niet is onderkend dat zij diensten aanbiedt zoals bedoeld in de Dienstenrichtlijn (006/123/EG). Met dit betoog, zo overweegt de Afdeling, probeert appellante te bewerkstelligen dat de vergunning voor onbepaalde tijd wordt verleend. Nu de nieuwe en thans bestreden vergunning voor onbepaalde tijd is verleend, behoeft deze beroepsgrond in deze zaak geen bespreking. Voor een rechtsoordeel over dit vraagstuk moeten we dus nog even wachten.

De tweede (hoger) beroepsgrond ziet op de afwijzing van de aanvraag om omzetting van de exploitatievergunning voor het vaartuig van appellante. Voorafgaand aan de intrekking van de exploitatievergunning van appellante heeft zij het gemeentebestuur verzocht de vergunning over te zetten op een groter vaartuig. Dit verzoek is afgewezen, nadat de vergunning is ingetrokken en een nieuwe vergunning is verleend. Zoals de commissiebezwaarschriften reeds had geoordeeld staat tegen het besluit tot afwijzing van het verzoek tot omzetting, apart bezwaar open. Daarvan is door appellante geen gebruik gemaakt. Dit oordeel is door de rechtbank en nu ook door de Afdeling overgenomen. Nu geen bezwaar is gemaakt (en het betoog van appellante dat tijdens de hoorzitting van de commissiebezwaarschriften mondeling bezwaar is gemaakt slaagt niet omdat het uitsluitend indienen van mondeling bezwaar, geen bezwaar is in de zin van de Awb), valt het besluit tot afwijzing van het verzoek tot vervaging van het vaartuig buiten de omvang van het geding.

Als laatste wordt door appellante aangevoerd dat verweerder in dit geval een uitzondering had moeten maken op het beleid, omdat aan haar is toegezegd dat zij de exploitatievergunning voor het vaartuig waar zij sinds 2012 over beschikt, kon omzetten naar een groter vaartuig. Op basis van die toezegging heeft appellante investeringen gedaan. Op grond van de RPA 2013 mogen vaartuigen slechts permanent worden vervangen (zonder verlies van de vergunning) in geval het vervangende vaartuig tot hetzelfde segment behoort en even groot is als het oorspronkelijk vergunde vaartuig of kleiner dan dat vaartuig, en dat aan alle overige (milieu)eisen voldoet die op grond van deze regeling en de specifieke vergunningsvoorschriften voor het oorspronkelijk vergunde vaartuig van toepassing zijn. Heel spannend wordt deze laatste beroepsgrond niet; appellante heeft haar stelling immers niet met stukken onderbouwd waardoor het betoog faalt.

De tweede uitspraak die de Afdeling op 6 juli 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1843) heeft gedaan ziet eveneens op een besluit van het college met betrekking tot een exploitatievergunning voor het bedrijfsmatig aanbieden van passagiersvervoer. Begin 2014 wordt de vergunning van deze appellante eveneens ingetrokken en opnieuw verleend voor onbepaalde tijd (segment ‘Onbemand’). Appellante kan zich niet verenigen met een aantal van de voorschriften die aan de vergunning is verbonden. De meeste van die voorschriften waren echter reeds verbonden aan de daarvoor aan appellante verleende vergunning en in zoverre ook voorzienbaar. Van belang in deze zaak (en mogelijk ook voor de nog op stapel liggende hoger beroepen) is de beoordeling van de Afdeling over vergunningvoorschrift 2.7. Dit voorschrift regelt dat vergunninghouder verantwoordelijk is voor het gebruik van de vaartuigen door de huurders. De vergunninghouder informeert de huurders actief over het gebruik van het vaartuig en de vindplaats en het gebruik van de veiligheids- en reddingsmiddelen. Appellante voert aan dat zij niet aansprakelijk wil worden gesteld voor het wangedrag van haar huurders. Verweerder heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat dit voorschrift beoogt dat de verhuurder (tevens vergunninghouder) zich actief opstelt in het voorkomen van wangedrag door huurder wat zou kunnen leiden tot onveilige situaties en overslast op het water. Inhoudelijk wijkt het voorschrift, volgens verweerder, niet af van het voorschrift zoals het was verbonden aan de hiervoor geldende vergunning van appellante. Ter zitting wordt daar nog aan toegevoegd dat met het voorschrift niet is bedoeld civielrechtelijke aansprakelijkheid in het leven te roepen. De Afdeling is echter van oordeel dat, hoewel het voorschrift inderdaad geen civielrechtelijke aansprakelijkheid voor de vergunninghouder met zich meebrengt, de eerste volzin van het voorschrift onvoldoende duidelijk is. Het voorschrift is daarmee in strijd met de rechtszekerheid en verweerder had dit voorschrift niet in redelijkheid aan de vergunning mogen verbinden. Het hoger beroep is in zoverre dan ook gegrond. De inhoudelijke uitleg van verweerder over dit vergunningvoorschrift is, naar mijn mening, goed te volgen. Overlast moet zoveel als mogelijk voorkomen worden en te allen tijde moet de veiligheid op het water zoveel mogelijk geborgd worden. Dat vergunninghouder daar als huurder een actieve rol in kan en moet spelen, lijkt mij begrijpelijk. Mogelijk ook dat zij daartoe (tot op zekere hoogte) verantwoordelijk voor is. Bijvoorbeeld door het actief geven van instructies over het gebruik, toezicht vanaf de kade (of het water), ingrijpen ingeval van wanordelijk gedrag, etc. Wellicht is dat ook alsnog mogelijk, zij het dat de thans gekozen formulering (kennelijk) niet duidelijk genoegd is. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen.

Op onze website zullen wij u, voor zover interessant, op de hoogte houden van de komende uitspraken met betrekking tot de verleende vergunningen voor het in Amsterdam bedrijfsmatig vervoeren van passagiers.

Catch Legal, Tanne van Wissen.

Meer weten? Neem gerust contact op.