Serie planschade onder de Omgevingswet. Deel 3: voorzienbaarheid en planologische schaduwschade

In de eerste twee artikelen van deze reeks zijn de verhoging en standaardisering van het forfait en de grondslagen van het planschadeverzoek besproken. In dit laatste deel wordt de voorzienbaarheid besproken en het hiermee verwante verschijnsel van planologische schaduwschade.

Van planologische schaduwschade is sprake wanneer een overheidsbesluit of een feitelijke handeling feitelijk al schade veroorzaakt, terwijl nog geen concreet besluit is genomen op grond waarvan planschade kan worden vergoed. In dat geval werpt het besluit of de feitelijke handeling als het ware zijn schaduw vooruit. Het heeft dus niets van doen met bijvoorbeeld feitelijke schaduwwerking van een groot gebouw.

Voorzienbaarheid onder de Wet ruimtelijke ordening

Bij planschade is het leerstuk van voorzienbaarheid van groot belang. Is sprake van voorzienbaarheid, dan komt de schade in het geheel niet voor vergoeding in aanmerking. In dit artikel beperk ik mij tot indirecte planschade, dat wil zeggen: schade die wordt gelegen als gevolg van een ontwikkeling op een ander perceel.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) legt in de volgende standaardrechtsoverweging uit wanneer sprake is van voorzienbaarheid:

“De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat dat beleidsvoornemen een formele status heeft.”

Het gaat hierbij om actieve risicoaanvaarding (was de schade op het moment van aankoop van de onroerende zaak voor mij voorzienbaar?). Het kan dus verstandig zijn om na te gaan in hoeverre concrete beleidsvoornemens zijn gepubliceerd voordat u bijvoorbeeld een woning koopt, om te voorkomen dat u geen aanspraak kunt maken op planschadevergoeding.

Met een investeringsbeslissing wordt overigens niet alleen koop bedoeld, maar ook bijvoorbeeld het vestigen van erfpacht, een recht van opstal of erfdienstbaarheden.

Voorzienbaarheid onder de Omgevingswet

In de nadeelcompensatieregeling van de Omgevingswet wordt verwezen naar de algemene regeling van artikel 4:126 e.v. Algemene wet bestuursrecht. Hierin is onder andere het leerstuk voorzienbaarheid opgenomen. Gezien de formulering van dit artikel, verwacht ik geen grote wijzigingen in de formulering van het leerstuk van de actieve risicoaanvaarding bij indirecte planschade. Vanwege het meer globale karakter van omgevingsplannen ten opzichte van de huidige strak omlijnde bestemmingen in bestemmingsplannen, zal telkens de volgende vraag moeten worden gesteld:

In hoeverre had een redelijk denkend en handelend koper op basis van het omgevingsplan aanleiding om rekening te houden met de uiteindelijk vergunde of feitelijk gerealiseerde ontwikkeling?

Naarmate het omgevingsplan concreter is, zal met de ontwikkeling meer rekening moeten worden gehouden. Waar precies het omslagpunt is, zal nog blijken uit de jurisprudentie die ongetwijfeld zal worden gevormd.

Schaduwschade onder de Wet ruimtelijke ordening

Zoals aangegeven, kent het huidige planschaderegime van artikel 6.1 e.v. Wet ruimtelijke ordening een limitatieve lijst van besluiten die als grondslag kunnen dienen voor vergoeding van planschade. Planologische schaduwschade valt buiten deze limitatieve lijst en daarom komt de schade in principe niet voor vergoeding in aanmerking totdat het formele besluit is genomen. Schaduwschade kan al optreden wanneer een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd. Pas wanneer het bestemmingsplan daadwerkelijk in werking is getreden, ontstaat op grond van artikel 6.1 Wet ruimtelijke ordening een grondslag voor tegemoetkoming van planschade en is de fase van schaduwschade voorbij.

Met name in het geval van zeer grote en gecompliceerde projecten is het optreden van schaduwschade niet ongebruikelijk. Deze projecten gaan immers doorgaans gepaard met een langdurige (en onzekere) bestuurlijke voorbereiding. Dit kan leiden tot schrijnende situaties. De Nationale Ombudsman heeft herhaaldelijk op deze problematiek gewezen (zie bijvoorbeeld rapport 2013/144 van de Nationale Ombudsman: ‘gevangenen van een Tracé’). Ik zal dit illustreren met de volgende casus, ontleend uit het rapport van de Nationale Ombudsman.

De bewoners van buurtschap Boerenhoek in de gemeente Lingewaard werden ruim twee decennia geconfronteerd met schaduwschade vanwege te verwachten tracébesluiten, waarvan de formele besluitvorming steeds werd uitgesteld. Hierdoor kelderde de waarde van de huizen in de omgeving van het verwachte tracé. Iedere redelijk denkende koper zal de kans dat het voor de percelen nadelige tracébesluit zal worden genomen immers in een eventueel bod verdisconteren. Zolang het formele tracébesluit nog niet was genomen, leden de bewoners dus aanzienlijke schade. Deze schade komt nog niet voor vergoeding in aanmerking, aangezien er nog geen grondslag is voor planschade. Dat is pas het geval als het tracébesluit wordt genomen. Een eventuele koper zou uiteindelijk voorzienbaarheid worden tegengeworpen, dus de bewoners konden geen kant op.

Beleidsvoornemens

Een grote bron van planologische schaduwschade is de publicatie van beleidsvoornemens, zoals ook het geval was in casus Lingewaard. Niet alle beleidsvoornemens monden uiteindelijk uit in besluitvorming. Hierdoor kan het lastig zijn voor een potentiële koper om te beoordelen wat de kansen zijn van de voorziene ontwikkeling. De potentiële koper zal daardoor de waarde van een aan te kopen perceel wellicht lager inschatten. Ook in dat geval is sprake van schaduwschade. Het kan dus verstandig zijn om te wachten met de verkoop van het perceel tot er een grondslag is ontstaan voor het verzoeken van planschade, bijvoorbeeld tot een bestemmingsplan is vastgesteld. Bij eerdere verkoop zou de koper namelijk voorzienbaarheid kunnen worden tegengeworpen.

Uitwerkingsplicht

Een grondeigenaar die zijn grond verkoopt voordat het uitwerkingsplan is vastgesteld, heeft geen recht op planschadevergoeding. Hij verkoopt de gronden waarschijnlijk voor een lagere prijs dan onder het oude plan, omdat iedere redelijk denkende koper rekening zal houden met de uitwerkingsmogelijkheden. Ook de koper van een perceel met een nog uit te werken bestemming zal achter het net vissen, omdat hem voorzienbaarheid kan worden tegengeworpen (zie deze uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2012). De uitwerkingsplicht bestond namelijk al toen de onroerende zaak werd gekocht en daarmee wist of behoorde de koper te weten dat de uitwerking er aan zat te komen. Ook hier treedt dus schaduwschade op.

Schaduwschade onder de Omgevingswet

In het vorige deel van deze serie beschreef ik dat onder de Omgevingswet zoveel mogelijk het toetsingsmoment voor een planschadeverzoek wordt verschoven naar de omgevingsvergunning of de feitelijke uitvoering. Dit betekent dat in veel gevallen bijvoorbeeld een nieuw omgevingsplan geen grondslag kan zijn voor nadeelcompensatie, terwijl wel sprake kan zijn van voorzienbaarheid. Dat is een grote wijziging ten opzichte van het huidige regime. Dit betekent dat de schaduwschadeproblematiek nog verder wordt vergroot, met name in tijdsduur.

Om in sommige gevallen toch de burger tegemoet te komen, heeft de wetgever een uitzonderingssituatie in het leven geroepen. Er is – kort gezegd – geen sprake van actieve risicoaanvaarding wanneer het gaat om de koop van een voor bewoning bestemde onroerende zaak nadat een omgevingsplan is vastgesteld of gewijzigd. Dit is bepaald in artikel 15.5 van de Omgevingswet. Dit artikel zorgt er dus voor dat het recht op schadevergoeding bij verkoop wordt behouden en over gaat van de verkoper op de koper.

Casus Lingewaard

Hierboven is de casus Lingewaard geschetst, waarin bewoners decennia moeten wachten op een tracébesluit. Ook onder de werkingssfeer van de Omgevingswet zouden perceeleigenaren een projectbesluit (de opvolger van – onder meer – tracébesluiten) moeten afwachten. Het nadeel is namelijk niet gelegen in de vaststelling of wijziging van een omgevingsplan, maar in de uiting van een beleidsvoornemen. De uitzondering van artikel 15.5 van de Omgevingswet gaat hier niet op.

Conclusie

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet verwacht ik een vergroting van de schaduwschadeproblematiek. Doordat het toetsingsmoment voor de aanvraag van een verzoek tot planschade wordt verlegd, zal gedurende een langere periode sprake zijn van schaduwschade. Voor een deel wordt dit opgelost door op de voorzienbaarheid een uitzondering te maken voor consumentkopers. Dit geldt echter alleen voor voorzienbaarheid vanwege omgevingsplannen en niet voor voorzienbaarheid op grond van beleidsvoornemens.

Catch Legal, Zerliene Kruiver

Heeft u vragen over planschade? Neem gerust contact met ons op.

Interessant artikel?

Share on facebook
Deel op facebook
Share on twitter
Deel op Twitter
Share on linkedin
Deel op Linkdin
Share on email
Deel via mail

Laat een bericht achter

Gerelateerde berichten