In zowel de Drank- en Horecawet als de gemeentelijke Algemene Plaatselijke Verordeningen duikt het criterium ‘slecht levensgedrag’ op. Dit vage criterium geeft gemeenten de mogelijkheid een vergunning te verlenen of in te trekken zodra de exploitant of leidinggevende van slecht levensgedrag is. Wanneer is daar nu sprake van? En komt dit vereiste wel door de toets van de Dienstenrichtlijn? Eerder schreven wij twee artikelen over de verhouding tussen het criterium ‘slecht levensgedrag’ en de Dienstenrichtlijn. Inmiddels heeft de hoogste bestuursrechter een definitief oordeel geveld. In dit artikel neem ik u mee in dit oordeel.
In juni 2019 en in mei 2020 schreven wij ook artikelen over het criterium ‘slecht levensgedrag’ en de relatie met de Dienstenrichtlijn.
Het criterium slecht levensgedrag
Bepaalde (horeca)ondernemingen hebben een speciale aantrekkingskracht op het criminele milieu. De wetgever vindt het daarom niet wenselijk als – bijvoorbeeld – personen met een crimineel verleden een sleutelrol krijgen in een onderneming waar alcohol wordt verstrekt. Daarom moet een Drank- en Horecawetvergunning worden geweigerd of ingetrokken wanneer de leidinggevende in enig opzicht van slecht levensgedrag is.
Iedere gemeente heeft een Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: APV). De meeste – zo niet alle – APV’s bevatten het criterium ‘slecht levensgedrag’. Is de exploitant of leidinggevende van een exploitatievergunningplichtige inrichting van enig slecht levensgedrag, moet ook op grond van de APV de vergunning worden geweigerd of ingetrokken.
Welke eisen stelt de Dienstenrichtlijn?
De Dienstenrichtlijn is in het leven geroepen om belemmeringen voor ondernemers binnen de Europese Unie zoveel mogelijk weg te nemen. Het is de bedoeling dat bijvoorbeeld een Spaanse ondernemer zonder onnodige extra regels in Nederland een onderneming kan starten en vice versa. Regels moeten dan ook voldoende vooraf duidelijk, ondubbelzinnig en objectief bepaalbaar zijn.
Vaag criterium
In de literatuur was discussie over de vraag of het criterium ‘slecht levensgedrag’ aan de eisen die de Dienstenrichtlijn stelt, voldoet. Het is immers een redelijk vaag criterium. Wanneer ben je precies van slecht levensgedrag? Is het veroordeeld zijn voor rijden onder invloed voldoende om te spreken van enig slecht levensgedrag of is hier meer voor nodig? En is de invulling van het begrip afhankelijk van het type vergunning of het type inrichting? Zo kan men voorstellen dat de toets strenger zal zijn bij een vergunning voor een coffeeshop dan bij een vergunning voor een terras bij een pannenkoekenhuis waar geen alcohol zal worden geschonken.
In een eerdere uitspraak werden voor de invulling van het begrip ‘slecht levensgedrag’ beleidsregels betrokken. Via die beleidsregels zou dan voldoende vooraf duidelijk, ondubbelzinnig en objectief bepaalbaar moeten blijken wanneer sprake is van ‘slecht levensgedrag’. Wat nu als dergelijke beleidsregels niet voor handen zijn?
Het langverwachte eindoordeel
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) moest zich buigen over de weigering van een exploitatievergunning voor een club in De Kwakel. De vergunning was door de burgemeester geweigerd omdat er een vermoeden bestond dat de enig aandeelhouder en bestuurder van de club valsheid in geschrifte heeft gepleegd.
De Afdeling stelt in de uitspraak van 9 september 2020 voorop dat de Dienstenrichtlijn zich in beginsel niet verzet tegen een vergunningsvoorwaarde waarbij het bevoegd gezag beleidsvrijheid heeft bij de toepassing ervan. Wel is van belang dat in zo’n geval vooraf duidelijk moet zijn onder welke omstandigheden aan die vergunningsvoorwaarde is voldaan. Specificatie op bestuurlijk niveau is evenmin uitgesloten. Gebruik maken van beleidsregels is dus mogelijk. Zelfs het maken van een afweging van ieder individueel geval zonder gebruik te maken van beleidsregels mag. In die gevallen moet wel sprake zijn van consistente besluitvorming, anders zou sprake zijn van willekeur. Bovendien moet de afweging goed worden gemotiveerd en inzichtelijk worden gemaakt.
Conclusie
Hoewel het criterium ‘slecht levensgedrag’ behoorlijk vaag is en op verschillende wijzen kan worden toegepast, is de toepassing hiervan niet in strijd met de Dienstenrichtlijn. Voorwaarde is wel dat de burgemeester het criterium consistent toepast en voldoende inzichtelijk maakt op welke wijze hij tot zijn besluit is gekomen.
Heeft u vragen over een intrekking of weigering van een vergunning? Wij zijn u graag van dienst!
