Op 9 mei 2018 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een interessante uitspraak gedaan over het besluit van een bestuursorgaan om vertegenwoordiging door een professionele rechtsbijstandverlener te weigeren (ECLI:NL:RVS:2018:1585). Uitspraken over dit onderwerp zijn schaars, want het is slechts enkele keren voorgekomen dat de hoogste bestuursrechter goede gronden ziet om een rechtsbijstandverlener in een procedure te weigeren. De lat voor het mogen weigeren ligt namelijk erg hoog. Met deze uitspraak is een oud instrument om misbruik van recht tegen te gaan, weer een nieuw leven ingeblazen. Daarom zal ik in dit artikel de uitspraak behandelen en de bijzondere omstandigheden schetsen die hebben geleid tot de uitspraak.
Er is de afgelopen jaren veel geschreven over het fenomeen ‘misbruik van recht’ in het bestuursrecht. Vooral misbruik van recht met betrekking tot de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) heeft een zee aan literatuur en jurisprudentie opgeleverd. Misbruik van recht vloeit voort uit jurisprudentie en vindt zijn grondslag in het Burgerlijk Wetboek (artikel 3:13 en 3:15 van het Burgerlijk Wetboek) en niet in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Omdat de route van misbruik van recht zo vaak is betreden, is daardoor minder aandacht besteed aan artikel 2:2, eerste lid, van de Awb, waarbij aan het bestuursorgaan de mogelijkheid is gegeven bijstand of vertegenwoordiging door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan te weigeren. In de uitspraak van 9 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1585) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) geoordeeld dat het bestuursorgaan op goede gronden artikel 2:2, eerste lid, van de Awb heeft toegepast.
Juridisch kader
Artikel 2:2, eerste lid, van de Awb biedt een bestuursorgaan de mogelijkheid, indien ernstige bezwaren tegen een persoon bestaan, bijstand of vertegenwoordiging door deze persoon te weigeren. Hierbij is van belang dat blijkens de Memorie van Toelichting van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb de bezwaren van uiteenlopende aard kunnen zijn. Daarbij kan worden gedacht aan gevallen van evidente en ernstige ondeskundigheid. Ook kan worden gedacht aan gemachtigden die herhaaldelijk de normale gang van zaken, eventueel met bedreiging van geweld, verstoren. In aanvulling hierop stelt de Afdeling dat ook gevallen van misbruik van recht door een bepaalde persoon ernstige bezwaren kunnen vormen op grond waarvan die persoon als gemachtigde mag worden geweigerd. Ernstige bezwaren zijn echter niet aan de orde indien de betrokken persoon in een incidenteel en op zichzelf staand geval misbruik van het recht heeft gemaakt, aldus de Afdeling (ECLI:RVS:2018:1585). Toepassing van de bevoegdheid van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb moet, blijkens de memorie van toelichting, worden gezien als een uiterste maatregel. Tenslotte moet worden opgemerkt dat de rechtsbijstandverlener onverwijld en schriftelijk van de weigering op de hoogte moet worden gesteld. Het is daarnaast niet mogelijk om advocaten te weigeren (de Advocatenwet voorziet in een eigen regeling) en aan de degene die zich heeft laten vertegenwoordiger door de rechtsbijstandverlener moet een termijn worden geboden om een nieuwe rechtsbijstandverlener in dienst te nemen.
De omstandigheden van het geval
Aanleiding
Op 8 september 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk (hierna: het college) een verzoek op grond van Wob gedeeltelijk afgewezen. Tegen dit besluit is door de rechtsbijstandverlener bezwaar gemaakt namens de indiener van het verzoek. Het college heeft op 5 november 2015 met toepassing van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb de bijstand van de indiener door de rechtsbijstandsverlener geweigerd.
Het bestreden besluit
Het college heeft besloten de bijstand van rechtsbijstandverlener te weigeren omdat meermalen, door diverse bestuursorganen en de rechtspraak (waaronder ook de Afdeling), is vastgesteld dat er sprake is van misbruik van recht door de rechtsbijstandverlener. Door de rechtsbijstandverlener is niet betwist dat zowel het college als andere bestuursorganen meermalen hebben vastgesteld dat er sprake is van misbruik van recht in zaken waarin hij als gemachtigde op heeft getreden. In het Wob-verzoek heeft de verzoeker gerefereerd naar “ikwilinformatie.nl”, een domeinnaam die op zijn naam staat. De domeinnaam heeft echter ook op naam van de rechtsbijstandverlener gestaan, wat volgens het college er op wijst dat er geen sprake was van een ‘cliënt-gemachtigde-relatie’, maar dat ook het Wob-verzoek van de rechtsbijstandverlener zelf afkomstig was. Het college acht deze misleiding een ernstig bezwaar tegen de bijstand van de rechtsbijstandverlener omdat de misleiding het enkele doel dient om proceskostenvergoeding te krijgen. Op grond van het Besluit proceskostenvergoeding bestuursrecht komen immers de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in aanmerking voor vergoeding. Ook voert het college aan dat in het verleden door de rechtsbijstandverlener zeer omvangrijke Wob-verzoeken zijn ingediend, waarbij de rechtsbijstandverlener heeft aangegeven dat hij openstaat voor afkoop van de procedure. Volgens het college waren de intenties van de rechtsbijstandverlener toen, en lijken ze ook nu, niet gericht op het daadwerkelijk openbaar maken van informatie, maar op het vergaren van publieke gelden.
Tegen het bestreden besluit is een bezwaarschrift ingediend. Het college heeft het bezwaar tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard (hierna: het bestreden besluit). Tegen de beslissing op bezwaar is bij de rechtbank beroep ingesteld.
Beroep
De rechtbank heeft op 27 maart 2017 overwogen dat de door het college aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde omstandigheden, ook in onderlinge samenhang bezien, onvoldoende aanknopingspunten bieden om te kunnen stellen dat tegen de rechtsbijstandverlener ernstige bezwaren als bedoeld in artikel 2:2, eerste lid, van de Awb bestaan. Dat in het verleden misbruik van recht is aangenomen met betrekking tot de rechtsbijstandverlener, is onvoldoende om nu aan te nemen dat er ernstige bezwaren tegen hem zijn. De omstandigheden dat de rechtsbijstandverlener de domeinnaam ‘ikwilinformatie.nl’ enige tijd op zijn naam had staan en dat de brieven schijnbaar, na nadere bestudering, zijn opgesteld door de rechtsbijstandverlener, is onvoldoende. Uit deze omstandigheden kan niet worden afgeleid dat sprake is van een de door de rechtsbijstandverlener opgezette constructie om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren. Het besluit tot het uitsluiten van de rechtsbijstandverlener is daarom gebrekkig gemotiveerd, aldus de rechtbank. De rechtbank verklaart het beroep gegrond, vernietigt het bestreden besluit en herroept het besluit tot het weigeren van de rechtsbijstandverlener.
Uitspraak Afdeling
Door het college wordt hoger beroep ingesteld bij de Afdeling. De Afdeling komt tot dezelfde conclusie als de rechtbank: het besluit tot het uitsluiten van de rechtsbijstandverlener is onvoldoende met concrete feiten en omstandigheden onderbouwd. De Afdeling gaat echter verder dan de rechtbank en stelt dat de rechtbank niet zelf in de zaak had mogen voorzien, maar het college de gelegenheid had moeten geven het gebrek in de motivering te herstellen. Het beroep van het college tegen de uitspraak van de rechtbank wordt gegrond verklaard en de Afdeling voorziet zelf in de zaak.
De Afdeling overweegt dat het college middels aanvullende informatie in beroep en hoger beroep alsnog geconcretiseerd heeft waaruit de ernstige bezwaren tegen de rechtsbijstandverlener bestaan. In de jaren 2013 tot en met 2015 heeft zich namelijk een duidelijk patroon afgetekend van misbruik van het recht om Wob-verzoeken in te dienen en van het recht om tegen daarop genomen besluiten rechtsmiddelen aan te wenden. Ook is aannemelijk gemaakt door het college dat de rechtsbijstandverlener, anders dan de ondertekening van het Wob-verzoek doet vermoeden, reeds voor het indienen van het Wob-verzoek bij de procedures was betrokken. Dat de rechtsbijstandverlener, al zij het maar tijdelijk, de eigenaar is geweest van de domeinnaam “ikwilinformatie.nl” wijst er ook op dat de rechtsbijstandverlener bij het Wob-verzoek betrokken was. Daarnaast maakt de omstandigheid dat de indiener van het verzoek ten tijde van het indienen zich in de schuldsanering bevond het onwaarschijnlijk dat de indiener de rechtsbijstandverlener betaald heeft voor zijn diensten. Mede gelet op bovenstaande omstandigheden acht de Afdeling het misbruik van recht niet onaannemelijk. Het misbruik bestond volgens de Afdeling daarin dat met de Wob-verzoeken niet werd beoogd om informatie te verkrijgen, maar om zo veel mogelijk proceskostenvergoeding te verkrijgen. De procedure waarin de rechtsbijstandverlener is geweigerd vertoont kenmerken die duiden op een voortzetting van voormeld patroon van misbruik. Daarbij heeft de Afdeling ook verwezen naar vier uitspraken van diezelfde dag waarin de Afdeling misbruik van recht ten aanzien van dezelfde (!) rechtsbijstandverlener heeft aangenomen (zie o.a. ECLI:NL:RVS:2018:1499).
De Afdeling is daarom van oordeel dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat tegen de rechtsbijstandverlener ernstige bezwaren bestonden. Derhalve ziet de Afdeling aanleiding om de gevolgen van het bestreden besluit geheel in stand te laten.
Conclusie
Op grond van de bovenstaande uitspraak blijkt dat het onder omstandigheden mogelijk is om een professionele rechtsbijstandverlener te weigeren wegens stelselmatig misbruik van recht. De Afdeling wijkt in deze uitspraak niet af van de memorie van toelichting of van de geldende jurisprudentie, maar vult de omstandigheden waaronder ‘ernstige bezwaren’ bestaan nader in. Met deze uitspraak is ook helder dat een rechtsbijstandverlener, mede door het veelvuldig aangetoonde misbruik van recht, geweigerd mag worden.
Betekent deze uitspraak dan ook dat iedere rechtsbijstandverlener die ooit veroordeeld is tot misbruik van recht, het risico loopt om uitgesloten te worden als gemachtigde? Het antwoord op deze vraag is duidelijk ‘Nee’. De jurisprudentie over het uitsluiten van een persoon tegen wie ernstige bezwaar bestaan is erg casuïstisch, maar gelet op de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie bestaat een hoge drempel om het criterium ‘ernstige bezwaren’ aan te nemen. Dat in het verleden een rechtsbijstandverlener van misbruik van recht is veroordeeld, brengt niet per definitie met zich mee dat de gemachtigde enkel daarom mag worden uitgesloten. Indien er echter een patroon van misbruik van recht zichtbaar is gemaakt, in de procedure misleiding door de rechtsbijstandverlener over wie de brief heeft geschreven heeft plaatsgevonden, misleiding over het zakelijke verband tussen cliënt en rechtsbijstandverlener is geconstateerd en de procedure kenmerken vertoont van het voorzetten van het misbruik van recht, acht de Afdeling in ieder geval dat er ernstige bezwaren bestaan tegen de rechtsbijstandverlener.
Catch Legal.
Heeft u vragen over bovenstaand artikel? Neem gerust contact op met een van onze bestuursrechtjuristen.
