Tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan

Tijdelijk afwijken van een bestemmingsplan was tot voor kort zo eenvoudig nog niet. De huidige regelgeving biedt beduidend meer mogelijkheden om middels een omgevingsvergunning tijdelijk gebruik dat in strijd is met een bestemmingsplan te vergunnen. Het is wachten op de eerste toets van deze ‘ruimte’ door de Afdeling.

Een korte terugblik

In de tijd van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO oud) was het mogelijk een tijdelijke vrijstelling (ex artikel 17 van de WRO oud) te verlenen voor een bouwwerk, werk, of gebruik. Bij de rechter strandde deze tijdelijke vrijstellingen veelal omdat de tijdelijkheid niet kon worden aangetoond vanwege het ontbreken van concrete en objectieve gegevens waaruit de tijdelijkheid kon worden afgeleid. Kortom, de tijdelijkheid was destijds onlosmakelijk verbonden met het ‘object’ of ‘activiteit’.

Na de inwerkingtreding van Wet ruimtelijke ordening (Wro) op 1 juli 2008 leek de wereld van de tijdelijke besluiten te veranderen. Artikel 3.22 Wro bepaalt immers dat een tijdelijke ontheffing van een bestemmingsplan mogelijk is indien in een tijdelijke behoefte wordt voorzien. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, hierna: Afdeling, bepaalde destijds dat de tijdelijke ontheffing ex artikel 3.22 Wro niet anders moet worden uitgelegd dan de tijdelijke vrijstelling als bedoeld in artikel 17 WRO (oud) (zie o.a. de uitspraak van 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7719).

Met het in werking treden van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Besluit omgevingsrecht (Bor) op 1 oktober 2010 blijft het speelveld gelijk: met een omgevingsvergunning blijft het mogelijk om af te wijken van het geldende bestemmingsplan (artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo juncto artikel 5.18, eerste lid, van het Bor) voor een activiteit in strijd met het geldende planologisch regime. Deze omgevingsvergunning kon alleen worden verleend voor zover de activiteit voorzag in een tijdelijke behoefte en waarvan op voorhand aannemelijk was dat de activiteit niet langer plaatsvond dan de in de wet gestelde termijn. Het lag op de weg van de aanvrager om te onderbouwen dat sprake is van een tijdelijke behoefte. Die termijn voor het tijdelijke gebruik was tot recent steeds vijf jaar.

Huidige regeling

De wijziging van het Besluit omgevingsrecht (Bor) op 1 november 2014 betekent een breuk met de tot dan toe geldende wet- en regelgeving en praktijk met betrekking tot tijdelijke besluiten. Het gebruik van gronden en bouwwerken in afwijking van het bestemmingsplan is mogelijk voor een termijn van maximaal tien jaar (artikel 2.1, eerste lid, sub c, van de Wabo, juncto artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2° van de Wabo, juncto artikel 4, elfde lid van bijlage II van het Bor, de zogenoemde kruimellijst). De eisen ten aanzien van het aantonen van de tijdelijkheid en de tijdelijke behoefte zijn geheel van tafel geveegd.

Uit de nota van toelichting bij het gewijzigde Bor (Stb. 2014, 333, p. 56 e.v.) blijkt dat bij het verlenen van een tijdelijke omgevingsvergunning nog slechts aannemelijk behoeft te worden gemaakt dat de activiteit na de in de omgevingsvergunning gestelde termijn feitelijk zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. In de nota van toelichting zijn ter verduidelijking enkele voorbeelden gegeven (Stb. 2014, 333, p. 26). Zo is de bouw van woningen omkeerbaar. Een woning kan worden gesloopt en de bestaande situatie kan worden hersteld. Datzelfde geldt bij het in afwijking van het bestemmingsplan huisvesten van studenten in een leegstaand kantoor. Bij het dempen van natuurlijk waardevol moerasgebied of bij de bouw van een flatgebouw met twintig verdiepingen dat slechts tijdelijk aanwezig is, is dat blijkens voormelde nota van toelichting niet het geval. In de eerste situatie niet omdat de gevolgen van de activiteit onomkeerbaar zijn. In de tweede situatie niet omdat onvoldoende aannemelijk is dat het gebruik daadwerkelijk na afloop van de gestelde termijn kan en zal worden beëindigd.

Niet uit de wet, maar uit de nota van toelichting laten zich dus twee eisen formuleren die van belang zijn bij het beoordelen van de tijdelijkheid: 1. aannemelijk moet zijn dat de tijdelijke activiteit ook daadwerkelijk na ommekomst van de termijn wordt gestaakt en 2. de gevolgen van de activiteit moeten omkeerbaar zijn.

Jurisprudentie na wijzigen Bor

Het aantal zaken waarin de tijdelijke besluiten die zijn verleend op basis van de gewijzigde Bor zijn voorgelegd aan de rechterlijke macht, zijn vooralsnog op één hand te tellen. Een eerste zaak (ECLI:NL:RBOVE:2015:2230) speelt zich af in de gemeente Dinkelland. In een voormalig hotel-restaurant worden tijdelijk vluchtelingen opgevangen. Voor die activiteit wordt met een omgevingsvergunning tijdelijk afgeweken van het bestemmingsplan. De opvang zou volgens eisers niet zonder onomkeerbare gevolgen zijn. Het college voert aan dat over het aantal vluchtelingen en de duur van de opvang bindende (privaatrechtelijke) afspraken zijn gemaakt. De rechtbank acht het daarom aannemelijk dat de tijdelijke opvang zonder onomkeerbare gevolgen zal worden beëindigd.

In de gemeente Muiden wordt een voorlopige voorziening (ECLI:NL:RBMNE:2015:6088) gevraagd omdat het gebruik van gronden voor een zanddepot voor de duur van drie jaar onomkeerbare gevolgen met zich brengt, aldus verzoekers. Verzoekers voeren aan dat als gevolg van het zanddepot het onderliggende veenpakket zal inklinken, watergangen worden gedempt en nieuwe watergangen worden aangelegd. De voorzieningenrechter volgt het standpunt van verzoekers niet. In de ruimtelijke onderbouwing is (kort samengevat) gesteld dat de oorspronkelijke situatie, al dan niet na het treffen van maatregelen, kan worden hersteld. De voorzieningenrechter ziet hierin aanleiding te oordelen dat het feitelijk mogelijk en aannemelijk is dat de betreffende activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Aan het gevolg van inklinken van gronden wordt geen doorslaggevende betekenis toegekend, omdat dat gevolg niet aan het volgens het bestemmingsplan toegestane gebruik van de gronden in de weg staat.

In de gemeente Littenseradiel speelde een zaak (ECLI:NL:RBNNE:2016:3318) die ziet op de eerste eis dat het tijdelijke gebruik omkeerbaar dient te zijn. Het college legaliseert een illegale woning met een tijdelijke omgevingsvergunning en onderbouwt de tijdelijkheid met het gegeven dat binnen 18 maanden de bouw van een andere woning op het perceel gereed zou zijn. De rechtbank Noord-Nederland acht het niet aannemelijk dat binnen de gestelde 18 maanden de bouw van de woning zou zijn uitgevoerd en vernietigt het besluit. Gezegd moet worden dat ten behoeve van de bouw van de vervangende woning slechts een vooroverlegplan is ingediend.

Hoe de Afdeling de onderbouwing van een tijdelijke omgevingsvergunning beoordeelt is nog niet uitgekristalliseerd. In dat verband verdient één uitspraak (ECLI:NL:RVS:2017:487) van de Afdeling bespreking.

In deze zaak is in 2008 in de gemeente ’s-Hertogenbosch voor de duur van vijf jaar een winkelcentrum opgericht met een tijdelijke vrijstelling onder de WRO. Na ommekomst van deze termijn blijft het winkelcentrum bestaan. De gemeente verleent nogmaals een tijdelijke vergunning, nu op grond van artikel 4, elfde lid van bijlage II van het Bor. De rechtbank overweegt (samengevat) dat een tijdelijke omgevingsvergunning op grond van artikel 4, onderdeel 11 van bijlage II van het Bor met minder waarborgen is omkleed dan tijdelijke besluiten onder voorheen geldende wet- en regelgeving. De Afdeling komt tot de conclusie dat artikel 4, elfde lid van bijlage II van het Bor niet als opvolgers van artikel 17 WRO (oud) heeft te gelden. Dat gegeven betekent echter niet dat de termijn om tijdelijk af te wijken van het bestemmingsplan een langere looptijd kan hebben dan de in artikel 4, onderdeel 11, genoemde termijn van tien jaar. De termijn gaat lopen op het moment dat het eerste tijdelijke besluit is genomen. Aan een afweging over de onomkeerbaarheid van de het winkelcentrum komt de Afdeling niet toe.

Wij houden de Afdelingsjurisprudentie voor u in de gaten.

Catch Legal, Jet de Graaf
Meer weten? Neem gerust contact met ons op.

Interessant artikel?

Share on facebook
Deel op facebook
Share on twitter
Deel op Twitter
Share on linkedin
Deel op Linkdin
Share on email
Deel via mail

Gerelateerde berichten

Catch Legal