De jaarvergadering van de Vereniging voor Bestuursrecht (VAR) heeft dit jaar op vrijdag 18 mei plaatsgevonden in de Jaarbeurs Utrecht. Een kleine delegatie van Catch Legal is afgereisd naar Utrecht en was aanwezig bij de jaarvergadering. Bij deze editie stond het vertrouwen in de overheid centraal. Voor deze gelegenheid zijn prof. mr. dr. Leo Damen (Hoogleraar Rijksuniversiteit Groningen), mr. Tijn Kortmann (verbonden aan de Universiteit Utrecht en Stibbe) en mr. Reinier van Zutphen (Nationale ombudsman) gevraagd om preadviezen over het centrale thema te schrijven, waarbij alle drie een andere invalshoek hebben gekozen om het herstel van het vertrouwen in de overheid te bevorderen.
Zo adviseren Damen en Kortmann om door middel van verschillende, nader te bespreken, concepten het vertrouwen in de overheid te herstellen en het contact met de burger te verbeteren. Van Zutphen stelt zich in zijn preadvies vooral kritisch op naar zijn eigen rol als Nationale ombudsman, wat er van hem verwacht wordt en op welke wijze de Nationale ombudsman kan bijdragen aan het vergroten van het vertrouwen dat de burger heeft in de overheid.
Triple A burger, of lost in translation?
Burgers worden regelmatig al dan niet terecht teleurgesteld in hun vertrouwen op en in bestuursorganen en hun uitvoerende functionarissen nadat zij daar individueel mee in contact zijn geweest. Bovenstaand probleem lijkt zich de afgelopen jaren steeds verder te ontwikkelen en dan met name tussen de burger en ambtenaar onderling. Vaak zijn het beloftes en toezeggingen van ambtenaren aan burgers die niet nagekomen (kunnen) worden, wat uiteindelijk tot teleurstelling bij burgers leidt. Damen vraagt zich af hoe contact tussen burger en de ambtenaar georganiseerd kan worden zodat er minder misverstanden ontstaan en een beroep op het vertrouwensbeginsel niet nodig is. Het vertrouwensbeginsel biedt burgers bescherming wanneer het bestuur beloftes heeft gedaan die niet nagekomen worden. Er gelden strenge eisen waardoor een beroep op dit beginsel vaak niet slaagt. Zo moet de toezegging gedaan zijn door een daartoe bevoegd persoon, wat in de praktijk vaak niet het geval is. Om het niet op een beroep op het vertrouwensbeginsel aan te laten komen heeft Damen enkele vuistregels ontwikkeld, die zowel de burger als de ambtenaar kunnen hanteren bij hun onderlinge contact.
Het burgerbeeld van bestuursorganen en bestuursrechters is volgens Damen dat van de triple A burger: de alerte, argwanende en assertieve burger. Dit kan zich bijvoorbeeld uiten in de wijze waarop ambtenaren zich opstellen tegenover burgers. Volgens Damen is dit echter geen realistisch burgerbeeld. Burgers gaan uit van telefonische toezeggingen van handelende ambtenaren en ontlenen vertrouwen aan informatie dat verstrekt wordt via bijvoorbeeld een website of een informatiefolder, terwijl hier in strikt juridische zin geen vertrouwen aan ontleend mag worden. In de vertaalslag van het juridisch-bureaucratische systeem naar de leefwereld van de burger gaat veel lost in translation. Dit benadrukt het verschil tussen de leefwereld van een gewone burger en de harde realiteit van het juridische systeem zoals dat door ambtenaren van bestuursorganen vaak gehanteerd wordt. Burgers en bestuursorganen bevinden zich zogezegd in andere werelden. Fouten die een burger in een procedure begaat zijn in bijna alle gevallen fataal en worden hem toegerekend, terwijl het bestuur zijn fouten wél kan herstellen, bijvoorbeeld met de bestuurlijke lus. Kortgezegd biedt de bestuursrechter hierin het bestuur de kans om gebreken in een besluit te herstellen, zonder dat meteen het hele besluit vernietigd wordt. Een dergelijke herstelmogelijkheid wordt de burger niet geboden.
In de meeste gevallen handelen burgers niet te kwader trouw, maar snappen ze simpelweg de complexe juridische regelgeving niet. Hierin ligt de crux van het probleem en hier liggen direct de meeste kansen volgens Damen. Door middel van de door Damen geformuleerde vuistregels moet voorkomen worden dat burgers en bestuursorganen gaan procederen en kunnen de verhoudingen tussen burger en bestuur verbeterd worden. Een interessante vuistregel voor burgers is:
BU4: ga nooit uit van de betrouwbaarheid van informatie die aan enig – al dan niet digitaal – loket namens het openbaar bestuur wordt verstrekt.
Daartegenover verlangt Damen ook van het bestuur dat zij adequaat optreden jegens burgers door bijvoorbeeld deze vuistregel:
BE1.2: vraag door tot een informatieverzoek van een burger zo duidelijk is dat adequate informatie kan worden verstrekt.
Volgens Damen moeten de vuistregels niet leiden tot nieuwe wetgeving, waar de burger niet altijd voldoende kennis van heeft, maar moeten de vuistregels als een soort handboek fungeren waarmee het voor beide partijen duidelijk wordt wat ze precies van elkaar verlangen en hoe ze dit juridisch hard kunnen maken. Maar of beide partijen daadwerkelijk gebruik zullen maken van deze regels valt nog te bezien.
Het formele overheidscontract
In tegenstelling tot Damen zoekt Kortmann het antwoord op het vertrouwensdilemma wel op het niveau van wetgeving. Volgens Kortmann is tevredenheid van overheidsoptreden de uitkomst van het resultaat minus de verwachting. Op deze wijze kan aan verwachtingsmanagement binnen de bestuurlijke processen worden gedaan om het vertrouwen in de overheid te vergroten. Het blijft anno 2018 zeer moeilijk om te voorspellen of het bestuur een belofte nu wel of niet zal moeten nakomen. De centrale vraag in het preadvies van Kortmann luidt dan ook: hoe kan het recht bijdragen aan een betrouwbare overheid? Doe wat je belooft, voorkom teleurstelling en herstel geschonden vertrouwen, zo luidt het advies van Kortman.
De problemen die zich voordoen zijn volgens Kortmann met name dat de verwachtingen van burgers te hooggespannen zijn en dat het resultaat vaak achterblijft bij de belofte van het bestuur. In het contact tussen bestuur en burger lijkt het vanzelfsprekend dat weinig ruimte voor de wetgever is weggelegd. Het is namelijk lastig om (uniforme) wetgeving te formuleren die de contacten tussen burger en bestuur moet verbeteren, omdat elke situatie vaak uniek is en de wetgeving dan snel tekort zal schieten. Verbeteringen op dit niveau zijn vooral in de omgang tussen burger en bestuur te maken en daar kan de wetgever niet bij helpen. Kortmann pleit daarom voor het waarborgen van vertrouwen op het niveau van het rechtssysteem en niet op het niveau van het contact tussen burger en bestuur.
De geschetste problemen uit de vorige alinea kunnen volgens Kortmann gedeeltelijk worden opgelost door het verankeren van een nieuwe rechtsfiguur in de wet: het (formele) overheidscontract. Dit formele overheidscontract moet een extra mogelijkheid creëren, naast de bestaande informele vertrouwensbronnen zoals toezeggingen, om meer rechtszekerheid te bieden. Het overheidscontract wordt een bijzondere overeenkomst die aan verschillende formele eisen moet voldoen om rechtsgeldig te zijn. Partijen leggen in dit contract vast wat anders alleen toegezegd zou worden. Op deze wijze is het contract ook afdwingbaar tegenover het bestuur en neemt het een hoop onzekerheid weg. Het voordeel van een overheidscontract is dat een contractuele binding niet ‘zomaar’ meer kan ontstaan, als gevolg van een toezegging die mondeling of schriftelijk gedaan is door het bestuur jegens de burger. Ook moet het overheidscontract gebonden worden aan enkele procedurele regels, die voor beide partijen gelden en kunnen worden toegepast op basis van de prestatie waarvoor het overheidscontract gesloten wordt. Op deze wijze worden alle verschillende belangen meegewogen in het proces. Zowel de formele als procedurele voorschriften moeten bijdragen aan het gevoel van binding aan de overeenkomst voor het bestuur.
Het overheidscontract zal op geen enkele wijze alle geschetste problemen volledig wegnemen, maar kan daar wel aan bijdragen, aldus Kortmann. De invoering van een nieuwe wettelijke regeling moet niet worden overschat. Maar gaan het bestuur en burger daadwerkelijk gebruik maken van een bijzondere overeenkomst die ertoe strekt toezeggingen en inlichtingen te verankeren in een meer bindende rechtsinstrument? Het heeft in ieder geval potentie om bij te dragen aan een sterker overheidsvertrouwen. De vraag is alleen in hoeverre het overheidscontract in een ingewikkelde zaak nog afwijkt van het uiteindelijk te nemen besluit. Wordt het overheidscontract niet snel te complex?
Geschilbeslechter of toezichthouder?
Deze ambivalente positie is wat Van Zutphen beschrijft als terugkerende problematiek bij de uitvoering van zijn rol als Nationale ombudsman. In zijn preadvies vraagt Van Zutphen zich dan ook het volgende af: In hoeverre draagt de Nationale ombudsman bij aan het herstellen van vertrouwen bij de burgers? Klachten van burgers worden vanuit de overheid primair ter genoegdoening van de klagende afgedaan, daarbij hij in de praktijk signaleert dat het herstel van vertrouwen op de tweede, misschien wel derde plaats staat.
Aan de hand van praktijkvoorbeelden legt Van Zutphen uit dat er veel gevallen bestaan waarin het bestuur bij het begaan van een fout, niet in staat blijkt deze fout te herstellen. Het bestuur heeft in contact met de burger maar weinig vertrouwen in de burger en het spreken van de waarheid door de burger. Veelal gaat het bestuur af op de ingewikkelde systemen en protocollen die zij hanteren en schuiven zij de informatie vanuit de burger terzijde. Desondanks valt in alle praktijkvoorbeelden die Van Zutphen noemt op, dat het herstel van de fouten die zijn gemaakt door het bestuur bijna volledig gericht is op genoegdoening voor de burger, en dat burgers zelf niet spreken van geschonden vertrouwen in de overheid. Burgers eisen bijvoorbeeld schadevergoeding bij een onrechtmatig besluit van het bestuur, maar eisen niet dat het geschonden vertrouwen door het bestuur wordt herstelt. Zodoende rijst de vraag of het bestuur überhaupt wel een rol kan spelen in het vertrouwensherstel van de burger in de overheid.
De rol van toezichthouder van de Nationale ombudsman binnen de democratie ziet vooral op het controleren van overheidsoptreden en ingrijpen wanneer dit optreden ondermaats is. Dit kan een belangrijke rol spelen in het herstellen van vertrouwen en een bijdrage leveren aan de band tussen bestuur en burger. Toch lijkt het voor de Nationale ombudsman in de praktijk meestal lastig de rol van toezichthouder op zich te nemen en als het lukt, is het meestal repressief toezicht waarbij het leed al is geschied. Zodoende komt de rol van de Nationale ombudsman de laatste jaren neer op een optreden als geschilbeslechter zonder rechtsmiddelen, die aangesproken wordt wanneer de stap naar de rechterlijke macht nog een te grote blijkt te zijn. De vraag is dan ook of de Nationale ombudsman een substantiële bijdrage kan leveren aan het vertrouwensgebrek van de burger in de overheid. Die vraag blijkt, zoals Van Zutphen zelf ook erkent, lastig te beantwoorden.
Tot slot
Het vertrouwen van burgers in de overheid wordt steeds kleiner, met name in de gevallen waarin de burger iets wordt beloofd, maar de belofte niet wordt nagekomen. Denk hierbij aan een toezegging van een ambtenaar dat een vergunning voor het bouwen van een schuur verleend zal worden, maar uiteindelijk niet verleend wordt door het bevoegd gezag. Zo staat het afnemende vertrouwen in de overheid volgens de preadviseurs in directe relatie met het niet nakomen van toezeggingen van het bestuur. Alle preadviseurs constateren dit gebrek aan vertrouwen en benadrukken dat hierin nog een grote inhaalslag te maken valt. De vuistregels van Damen die het contact tussen burger en bestuur vloeiender en duidelijker moet laten verlopen, kunnen een belangrijk schakel zijn in het vage gebied dat ligt tussen de technisch-juridische taal van het bestuur en de burger die doorgaans geen kennis heeft van die lastige taal. Enkele critici zijn echter bang dat dit in de praktijk zal leiden tot een verdere juridisering van het proces, waarin de burger door de spreekwoordelijke bomen het bos niet meer zal zien. Kortmann wil in ieder geval het grote gat der onzekerheid bij de burger wegnemen door toezeggingen die nu te pas en te onpas van de hand worden gewezen (optioneel) vast te leggen in een (formeel) overheidscontract. Het overheidscontract heeft de potentie om bij te dragen aan het vertrouwen tussen bestuur en burger, maar moet wel worden vastgelegd in de wet, wat misschien een wat verstrekkende maatregel is. Van Zutphen stelt de overwegend geschilbeslechtende rol van de Nationale ombudsman aan de kaak en vraagt zich af of die niet meer toezichthoudend moet zijn.
Tijdens de vergadering is duidelijk geworden wat door vele aanwezigen al werd verondersteld: het vertrouwen van de burger in de overheid neemt in steeds meer gevallen verder af, terwijl er weinig concrete mogelijkheden worden geboden om dat vertrouwen te herstellen. Belangrijk is dat er vooral vanuit de problemen van de burger gekeken moet worden naar mogelijkheden om het vertrouwen te herstellen, en niet vanuit het bestuur. Alleen wanneer een realistisch burgerbeeld heerst bij het bestuur is het mogelijk de burger goed bij te staan. Er wordt door het bestuur te veel waarde gehecht aan de systemen en de klager is in veel gevallen een klant, geen burger. Dit brengt met zich mee dat het bestuur moet proberen zich in de burger te verplaatsen, in plaats van alleen het technisch toepassen van de regels. De discussie is niet van vandaag, maar speelt al tientallen jaren (zie ook N. Verheij, Vertrouwen op de overheid, 1997). De oplossing lijkt nog niet voorhanden, maar dat actie geboden is kon elke aanwezige beamen.
Catch Legal, Michèl Kaptein
Heeft u vragen overgehouden na het lezen van dit artikel, of heeft u een andere bestuursrechtelijke vraag? Neem gerust contact met ons op.
