Op 24 juli jl. heeft de rechtbank Noord-Holland een uitspraak gedaan in een zaak waar wij als gemachtigde optraden voor een particulier die zich niet kon verenigingen met de kennisgeving van de leges voor een vooroverleg, aangezien er ten tijde van het indienen van de aanvraag om vooroverleg een verouderd bestemmingsplan gold (ECLI:NL:RBNHO:2017:6106). De vraag in deze zaak was of de legessanctie inhoudende dat gemeentebesturen geen leges mogen heffen voor diensten die verband houden met verouderde bestemmingsplannen van toepassing is op een vooroverleg. Een korte schets van de zaak.
De zaak
Een particulier in het landelijk gebied wil graag weten wat de mogelijkheden zijn voor de bouw van een tweede woning op zijn perceel. Door een ambtenaar wordt hij doorwezen naar de gemeentelijke website en wordt hem geadviseerd om een formulier voor een vooroverleg in te vullen. Een vooroverleg is een gangbaar instrument in de gemeentelijke praktijk en is bedoeld om de planologische haalbaarheid van een bouwplan te toetsen zonder dat door de initiatiefnemer gelijk een officiële aanvraag om omgevingsvergunning (met bijkomende kosten voor bouwtekeningen e.d.) dient te worden opgesteld. Het bouwplan wordt door de gemeente als planologisch onwenselijk beschouwd, hetgeen de particulier duidelijkheid verschaft. Tot zo ver een logisch verloop.
Tot de verbazing van de particulier valt enige tijd later een kennisgeving leges op de deurmat ter hoogte van € 1.500,-. Dit verbaast hem, aangezien het gemeentebestuur ten aanzien van de behandeling van een omgevingsvergunning die is aangevraagd door een van zijn buren heeft geoordeeld dat geen leges kunnen worden geheven omdat sprake is van een verouderd bestemmingsplan (op grond van de legessanctie volgend uit artikel 3.1, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening).
Kort gezegd houdt de legessanctie in dat geen leges mogen worden geheven door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan, indien het bestemmingsplan waaraan wordt getoetst ouder is dan 10 jaar. Het bestemmingsplan waaraan de desbetreffende aanvraag om vooroverleg is getoetst, was ten tijde van het indienen van de aanvraag ouder dan 10 jaar.
Zowel de wettekst als de parlementaire geschiedenis biedt geen uitsluitsel over de vraag of de legessanctie ook van toepassing is op een vooroverleg. Beoordeeld dient te worden of een vooroverleg een dienst is die verband houdt met het bestemmingsplan. Wij hebben betoogd dat dit het geval is, onder meer omdat eventuele leges die worden geheven in het kader van een vooroverleg in mindering worden gebracht op een definitieve aanvraag omgevingsvergunning, hetgeen impliceert dat de planologische toets (lees: de dienst die verband houdt met het bestemmingsplan) al is uitgevoerd.
Oordeel van de rechtbank
De gemeente stelde zich op het standpunt dat het vooroverleg vormvrij is, geen wettelijke basis kent in de Wet ruimtelijke ordening en niet leidt tot een appellabel besluit. De legessanctie zou aldus niet van toepassing zijn op een vooroverleg.
De rechtbank volgt het standpunt van de gemeente niet en oordeelt dat het vooroverleg in dit geval in het leven is geroepen om een deel van de vergunningsverleningsprocedure te doorlopen, zodat tijdig duidelijk wordt waar het in de aanvraag aan schort en daarmee wordt voorkomen dat steeds opnieuw een geheel vergunningentraject dient te worden doorlopen. Het verband tussen het vooroverleg en de omgevingsvergunning is hiermee gegeven. Ook acht de rechtbank het van belang dat betaalde leges voor een vooroverleg bij een definitieve aanvraag omgevingsvergunning in mindering worden gebracht. Concluderend is de legessanctie van artikel 3.1, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, volgens de rechtbank in dit geval dus ook van toepassing op een vooroverleg.
In onze ogen een logische en rechtvaardige uitkomst.
Aangezien het per gemeente wisselt op welke wijze zij het instrument van een vooroverleg hebben vormgegeven, kan niet zonder meer gesteld worden dat een vooroverleg in iedere vorm valt onder de reikwijdte van de legessanctie. Onderhavige zaak is wel een sterkte indicatie dat in veel gevallen een vooroverleg een deel van de vergunningverlening behelst en aldus de legessanctie van toepassing is. Heffingsambtenaren dienen hierop beducht te zijn.
Heffen vs. invorderen
Zoals ook in vergelijkbare zaken is geoordeeld (zie onder andere 27 augustus 2014, rechtbank Amsterdam, ECLI:NL:RBAMS:2014:5391) staat de legessanctie van artikel 3.1, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening niet alleen aan het heffen, maar ook het invorderen van leges in de weg. Dit betekent dat het onverkort handhaven van de legeskennisgeving in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. De heffingsambtenaar mag een niet-invorderbare kennisgeving alleen handhaven indien de niet-invorderbaarheid en de reden daartoe expliciet worden aangegeven in de kennisgeving. Nu dat niet is gebeurd, vernietigt de rechtbank de kennisgeving wegens strijd met het fair play-beginsel.
Aanpassing Wet ruimtelijke ordening
In aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet is een wetsvoorstel in procedure gebracht om, voor zover het elektronisch raadpleegbare bestemmingsplan betreft, actualiseringsverplichting (de gemeenteraad dient elke tien jaar een nieuw bestemmingsplan vast te stellen) en daarmee samenhangend de legessanctie uit de Wro te schrappen (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 606, nr. 2). Van gemeenten wordt onder het vigeur van de Omgevingswet verwacht dat zij actief reageren op ontwikkelingen waardoor een tienjaarlijkse herziening niet meer noodzakelijk is. Bovendien kan de tijd die nu wordt besteed aan het actualiseren van bestemmingsplannen volgens de minister beter gebruikt worden om de Omgevingswet te implementeren. Het wetsvoorstel is (abusievelijk) controversieel verklaard, hetgeen betekent dat het wetsvoorstel niet door een demissionair kabinet kan worden behandeld. Deze omissie in inmiddels hersteld (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 707, nr. 5) en naar verwachting wordt het wetsvoorstel binnenkort aangenomen.
Catch Legal, Merel Brinkman.
Heeft u andere vragen over de legessanctie uit de Wet ruimtelijke ordening? Onze bestuursrechtjuristen staan u graag te woord. Neem gerust contact op.
