Het is in Nederland niet ongebruikelijk dat op recreatieparken permanent wordt gewoond. In heel veel gevallen is dat illegaal. De meeste bestemmingsplannen staan het permanent bewonen van een recreatiewoning niet toe; de parken zijn bedoeld voor recreatie en niet voor wonen. Dat op de parken permanent wordt gewoond is veelal van oudsher zo ontstaan, duurt vaak al heel lang voort en behoort daardoor vaak tot het gemeengoed van een gemeente. Het is daardoor voor een gemeentebestuur niet altijd eenvoudig om handhavend op te treden en een gepaste termijn te geven waarbinnen het illegale gebruik moet worden beëindigd. In onderhavige uitspraak wordt daar door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) nog maar eens richting aan gegeven (ECLI:NL:RVS:2015:2492).
Het verzoek
De gemeente Zundert heeft in 2010 een verzoek gekregen om handhavend op te treden tegen permanente bewoning van recreatiewoningen op een recreatiepark. In eerste instantie is het verzoek afgewezen. Het daartegen door de verzoeker om handhaving ingestelde bezwaar is gegrond verklaard. Het bestreden besluit wordt herroepen, maar daarvoor wordt ten onrechte geen nieuw besluit in de plaats gesteld. Uiteindelijk, na wat vijven en zessen bij de rechtbank en, in hoger beroep, bij de Afdeling, wordt een nieuwe beslissing op bezwaar genomen waarbij wordt gesteld dat sprake is van strijdig gebruik van de recreatiewoningen (namelijk het permanent bewonen) en worden de overtreders gelast om, op straffe van een eenmalige dwangsom van € 25.000,-, binnen 10 jaar de permanente bewoning van de desbetreffende recreatiewoningen te staken en gestaakt te houden.
Naar de rechter
Tegen dit besluit wordt door de overtreders (hierna: appellanten) achtereenvolgens beroep (zie: rechtbank Zeeland-West-Brabant, 15 mei 2014, ECLI:NL:RBZWB:20143168) en hoger beroep ingesteld. Niet in geschil is dat beide partijen (zowel het gemeentebestuur als de appellanten) vinden dat door de appellanten de recreatiewoningen permanent worden bewoond en dat dit gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Het gemeentebestuur was bevoegd om handhavend op te treden. In de uitspraak van de Afdeling wordt de vaste lijn met betrekking tot de beginselplicht tot handhaving en het mogen afzien van het handhavend op treden nog maar eens herhaald. De overweging komt er op neer dat, gelet op het algemeen belang, het gemeentebestuur gehouden is handhavend op te treden tegen geconstateerde overtredingen. Hier mag alleen van worden afgezien als concreet zicht op legalisatie bestaat of het optreden zo onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhaven in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Op dit laatste punt doen de appellanten een beroep. Althans, appellanten stellen dat in dit geval van handhaving moet worden afgezien omdat een nieuw bestemmingsplan in de maak is (en weldra zal worden vastgesteld) waarbij permanente bewoning van de recreatiewoningen wél wordt toegestaan. Helaas helpt dit op zichzelf steekhoudende betoog appellanten niet. Het bestemmingsplan is pas voor het eerst als ontwerp ter inzage gelegd ná de datum waarop de bestreden besluiten zijn genomen. Gelet op de toetsing van de rechtbank en de Afdeling (die toetsten of de bestreden besluiten op het moment van nemen van die besluiten rechtmatig zijn genomen) kan dit betoog niet leiden tot de conclusie dat de besluiten onrechtmatig zijn of dat handhaven zo onevenredig is dat daarvan had moeten worden afgezien.
Ook de tweede door appellanten aangevoerde grond, dat zij door de besluiten in financiële nood zullen geraken doordat de recreatiewoningen onverkoopbaar zijn en de verkoopprijs lager ligt dan de aankoopprijs, treft geen doel. De Afdeling volhardt in de vaste overweging dat mogelijk ernstige financiële gevolgen ontstaan door handhavingsbesluiten geen reden is om van handhaving af te zien.
De termijn
Wanneer besloten wordt om handhavend op te treden, wordt in voorkomend geval een termijn geboden waarbinnen de overtreder zelf de mogelijkheid krijgt om de overtreding ongedaan te maken. Wordt daar binnen die termijn geen gehoor aan gegeven, dan wordt de dwangsom van rechtswege verbeurd. In dit geval had het gemeentebestuur ten aanzien van dit recreatiepark beleidsregels vastgesteld. In die beleidsregels is onder andere vastgelegd dat een begunstigingstermijn geboden wordt van 10 jaar. Zo geschiedde. De verzoeker om handhaving vond de termijn echter te lang en ageerde daartegen bij de rechtbank. De rechtbank oordeelde daarover dat, conform de toelichting bij de wettelijke bepaling (artikel 5:32a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht) en de jurisprudentie, de termijn niet langer hoeft te zijn dan dat noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen. In de eerste plaats volgt hieruit dat het gemeentebestuur beoordelingsruimte heeft bij het vaststellen van de termijn. Tevens betekent dit dat het gemeentebestuur hierover beleidsregels mag vaststellen. Dat laatste heeft het gemeentebestuur van Zundert dan ook terecht gedaan. De rechtbank kan alleen niet inzien waarom de begunstigstermijn langer moet duren om de reden dat de overtreding langer heeft geduurd. De rechtbank oordeelt dat de begunstigstermijn van 10 jaar niet in overeenstemming is met de wet, die voorschrijft dat de termijn zo kort mogelijk moet zijn. In zoverre vernietigt de rechtbank dan ook het bestreden besluit en stelt zelf een begunstigingstermijn vast. In eerdere uitspraken aangaande dit recreatiepark heeft de rechtbank de begunstigingstermijn ambtshalve vastgesteld op een jaar na datum van de uitspraak. In onderhavig geval ziet de rechtbank echter aanleiding om af te wijken van die termijn en een termijn te stellen van zes maanden. Immers een deel van de aangeschreven bewoners heeft inmiddels de permanente bewoning beëindigd, zodat het aantal personen dat gelijktijdig op zoek is naar een woning afneemt. Bovendien is niet aangevoerd dat het eisers niet lukt om, ondanks inspanningen daartoe, vervangende woonruimte te vinden.
De Afdeling gaat daar, zoals in onderhavige uitspraak is te lezen, niet in mee. Weliswaar is ook de Afdeling van oordeel dat de beleidsregel niet kan worden toegepast, maar de motivering van de rechtbank om af te wijken van de eerder gerechtelijke vastgestelde begunstigingstermijn van een jaar is onvoldoende. Volgens de Afdeling is de situatie sinds het bepalen van de begunstigstermijn van een jaar niet wezenlijk veranderd. De omstandigheden gelden nog onverkort. Zo moeten nog altijd een hoop bewoners op zoek naar nieuwe woningen en is de woningmarkt nog altijd ongunstig. Het gemeentebestuur heeft overigens onweersproken verklaard dat veel bewoners, tevens eigenaren van recreatiewoningen die een begunstigingstermijn van 10 jaar is gegeven, nog altijd niet zijn vertrokken uit de recreatiewoningen en dat het vinden van andere woonruimte op de commerciële markt voor hen een moeilijke opgave zal zijn. De door de rechtbank genoemde gewijzigde omstandigheden zijn onvoldoende om tot het oordeel te komen dat de begunstigstermijn kan worden vastgesteld op een half jaar.
De Afdeling ziet dan ook aanleiding de uitspraak van de rechtbank in zoverre te vernietigen. De Afdeling besluit de begunstigstermijn overeenkomstig de eerder gedane uitspraken vast te stellen op een jaar na de datum van de uitspraak van de rechtbank. Omdat die termijn al is verstreken (overigens zonder gevolgen, de termijn is geschorst geweest) oordeelt de Afdeling dat de begunstigstermijn wordt vastgesteld op 6 maanden na de datum van deze uitspraak.
De beroepen zijn daarmee weliswaar gegrond maar hebben niet tot het gevolg dat de handhaving van de baan is. En dat zal voor de meeste bewoners van het recreatiepark een bittere pil zijn.
Catch Legal, Tanne van Wissen.
Zit u in een soortgelijke situatie? Neem contact met ons op, wij kunnen u adviseren over wat u het beste kunt doen.
