Dynamische verwijzing naar beleidsregels: een overzicht

Het Besluit ruimtelijke ordening maakt het sinds 1 november 2014 mogelijk om in een bestemmingsplan regels op te nemen waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid, afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels. In een bestemmingsplan kan hiermee bijvoorbeeld worden bepaald dat bij een omgevingsvergunning voor bouwen (een bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders) wordt getoetst aan een nota met parkeernormen (vastgesteld in de uitoefening van de bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders). Inmiddels is zowel de dynamische als de statische verwijzing naar de beleidsregels getoetst en geaccepteerd. Een korte schets.

Bij de acceptatie van de verwijzing naar beleidsregels in planregels is voorzichtigheid geboden omdat de procedure tot vaststelling (of wijziging) van een bestemmingsplan met meer waarborgen is omkleed dan de procedure tot het vaststellen van beleidsregels. Laatstgenoemde zijn immers niet appellabel. Lange tijd was alleen de statische verwijzing in planregels onder voorwaarden acceptabel. Het moest zonder meer vaststaan naar welk stuk in de planregels wordt verwezen. Nadeel hiervan is dat als het beleidsstuk of de beleidsregels waarnaar wordt verwezen wijzigt, de planregel geen specifieke norm meer bevat.

Statische verwijzing

Artikel 3.1.2, tweede lid, onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) maakt een verwijzing in planregels naar beleidsregels mogelijk. Een heel nieuw fenomeen is het bepaalde in het artikel overigens niet. In meer verordeningen (en dat is het bestemmingsplan) wordt door de gemeenteraad verwezen naar beleidsregels voor de invulling van een bevoegdheid. Bovendien werd al voor inwerkingtreding van artikel 3.1.2, tweede lid, onder a, van het Bro in planregels verwezen naar beleid(sregels).

Een voorbeeld hiervan is de uitspraak van 11 maart 2015 (zie o.a. ECLI:NL:RVS:2015:705, bestemmingsplan Sliedrecht). In voornoemde uitspraak acht de Afdeling het in strijd met de rechtszekerheid dat de normen waarnaar wordt verwezen niet zijn af te leiden uit het bestemmingsplan, zoals dat elektronisch beschikbaar wordt gesteld via www.ruimtelijkeplannen.nl. Gelet hierop is volgens de Afdeling onvoldoende inzichtelijk wat de geldende normen zijn en zijn de normen ook niet controleerbaar. Zoals voornoemde uitspraak illustreert, werd een verwijzing naar een (beleids)stuk dat geen onderdeel uitmaakt van het plan lange tijd in strijd met de rechtszekerheid geacht. Inmiddels is dat versoepeld, en is zelfs een dynamische verwijzing geaccepteerd.

Dynamische verwijzing

Na de inwerkingtreding van het artikel in het Bro is het verwijzen in de praktijk (en dus ook in rechtspraak) vaker voorgekomen. Dat komt mede door de Reparatiewet BZK 2014 van 19 november 2014, waardoor het niet meer mogelijk is om parkeernormen in de Bouwverordening op te nemen en het dus noodzakelijk is om in bestemmingsplannen in een parkeerregeling te voorzien. Hiervoor biedt de verwijzing in een bestemmingsplan naar beleidsregels uitkomst. De verwijzing wordt heden ten dage dus veelal gebruikt in het kader van parkeernormen bij een omgevingsvergunning voor bouwen, maar een verwijzing is in beginsel ook bij andere bevoegdheden en normen mogelijk.

In de kaderstellende uitspraak van 9 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2837, Parkeren Utrecht) oordeelt de Afdeling dat een dynamische verwijzing met betrekking tot parkeernormen is toegestaan, maar dat de in geschil zijnde planregel onjuist is geformuleerd. Appellante voert aan dat de planregel onvoldoende waarborgt dat voldoende parkeerplaatsen worden gerealiseerd. De Afdeling gaat in dit betoog mee en oordeelt dat in de planregel zelf geen koppeling is gemaakt met de beleidsregels en niet is aangegeven op welke bevoegdheid de planregel betrekking heeft. De Afdeling doet zelf (!) een voorstel voor de planregel inhoudende dat bij de bevoegdheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen (bevoegdheid) sprake moet zijn van voldoende parkeergelegenheid (norm), waarbij voldoende parkeergelegenheid wordt ingevuld aan de hand van Nota Parkeernormen Fiets en Auto (verwijzing), waarbij wordt toegevoegd dat indien de beleidsregels gedurende de planperiode wordt gewijzigd, rekening wordt gehouden met de wijziging (dynamische verwijzing).

In de zaken van 25 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1400, Parkeren Haarlem) en 27 juli 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2093, Parkeren Wijdemeren) ging het om dezelfde reden mis. In de planregels was niet aangegeven op welke bevoegdheid de beleidsregel betrekking had en dat, indiende beleidsregels gedurende de planperiode wijzigen, rekening wordt gehouden met de gewijzigde beleidsregels.

Op 8 maart 2017(ECLI:NL:RVS:2017:607, Parkeren Groningen) oordeelt de Afdeling inzake het bestemmingsplan ‘Facetherziening parkeren’ waarmee alle 86 bestemmingsplannen van de gemeente Groningen worden herzien, dat een dynamische verwijzing niet leidt tot rechtsonzekerheid, mits juist geformuleerd. Appellante had aangevoerd dat beleidsregels altijd voorafgaand aan vergunningverlening kunnen worden gewijzigd en daarmee aldus sprake is van rechtsonzekerheid.  Daarvan is volgens de Afdeling geen sprake. In dit geval was duidelijk naar welke beleidsregels wordt verwezen, aangezien er in de gemeente Groningen maar één beleidsregel betrekking heeft op parkeernormen. Ook volgt uit de desbetreffende planregel dat de aanvraag omgevingsvergunning wordt getoetst aan de beleidsregels zoals die gelden op het moment dat de aanvraag om een omgevingsvergunning wordt ingediend.

Tot slot

Verwijzen in planregels is dus zeker mogelijk. Bij een statische verwijzing is het daarbij van belang dat de normen onderdeel uitmaken van het bestemmingsplan. Wordt gekozen voor een dynamische verwijzing dan moet ten minste duidelijk zijn om welke beleidsregel het gaat en moet in de planregel worden opgenomen dat met wijzigingen rekening wordt gehouden. Voor plantoetsers en initiatiefnemers vereist de systematiek van de dynamische verwijzing dus extra oplettendheid. Niet de bestemmingsplanregel zelf, maar de (meest recente versie van) de beleidsregels bevat de in acht te nemen normen. Daar staat tegenover dat een dynamische verwijzing naar beleidsregels flexibeler is, waardoor gemakkelijker kan worden ingesprongen op ontwikkelingen.

Catch Legal, Merel Brinkman.

Bent u bezig met het opstellen van bestemmingsplannen en wilt u advies over het verwijzen naar beleidsregels of heeft u andere vragen over beleidsregels? Neem gerust contact op met een van onze bestuursrecht juristen.

Interessant artikel?

Share on facebook
Deel op facebook
Share on twitter
Deel op Twitter
Share on linkedin
Deel op Linkdin
Share on email
Deel via mail

Laat een bericht achter

Gerelateerde berichten