Het verhogen van leges, kan dat zomaar?

Het bouwen van een woning of kantoorgebouw wordt in sommige gemeenten steeds duurder. Dit komt doordat in sommige gemeenten de hoogte van de leges voor een omgevingsvergunning toeneemt. Zo zijn in de gemeente Leiden de gemiddelde leges voor nieuwbouwwoningen in 2020 €7.640,- en daarmee 115% gestegen ten opzichte van 2019, toen dit bedrag ‘slechts’ €3.548,- was. Deze stijging brengt veel kritiek met zich mee, omdat de hoogte en de stijging van leges per gemeente verschillen. In deze blog zal antwoord worden gegeven op de vraag in hoeverre gemeenten leges zomaar kunnen verhogen. Om antwoord op deze vraag te geven, zal eerst uitgelegd worden wat leges precies zijn en hoe de hoogte van leges wordt onderbouwd. Tot slot zal toegelicht worden hoe tegen leges kunnen worden opgekomen.

Wat zijn leges?

Leges zijn de vergoeding, die aan de gemeente betaald worden voor een administratieve handeling die de gemeente voor een dienst moet verrichten. Zo worden bijvoorbeeld leges geheven voor de verlening van een rijbewijs, maar ook voor de behandeling van een vergunningaanvraag.

Artikel 132, zesde lid, van de Grondwet bepaalt dat de wet vaststelt welke belastingen door besturen van provincies of gemeenten worden geheven. Gemeenten kunnen op basis van artikel 229, aanhef en onder b, van de Gemeentewet rechten heffen voor het genot van de door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Van genot van de door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten is sprake, indien die diensten rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang (ECLI:NL:HR:2011:BQ4105). Er mag dus geen sprake zijn van een dienst die het algemeen belang dient. Gemeenteraden leggen de verstrekte diensten en de daarbij behorende leges vast in een zogenoemde legesverordening, die jaarlijks geactualiseerd wordt. Op basis van artikel 229b, eerste lid, Gemeentewet mogen de leges niet boven gemaakte lasten (kosten) uitkomen. Deze vergoeding dient dus kostendekkend te zijn. Gemeenten mogen namelijk geen winst maken over de betaalde leges. Tot slot mag geen sprake zijn van een willekeurige en onredelijke belastingheffing volgens artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet.

Hoe wordt de hoogte van leges bepaald?

Zoals gesteld worden de verstrekte diensten en de daarbij behorende leges vastgelegd in een legesverordening die door de gemeenteraad wordt vastgesteld. De leges mogen alleen kostendekkend  zijn, dus hoe bepalen gemeenten de hoogte van de leges?

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) heeft in 2010 een model gepubliceerd met daarin richtlijnen voor het bepalen en het onderbouwen van de leges per dienst. Deze richtlijnen bestaan uit een zevental stappen die doorlopen dienen te worden bij het maken van de legesverordening. Dit model houdt in het kort in dat gemeenten de activiteiten bepalen, in kaart brengen en deze activiteiten op de begroting plaatsen.

Hoewel een aantal gemeenten bij hun legesverordening gebruik maakt van dit VNG-model, hoeft dit niet bij elke gemeente het geval te zijn. Dit model is namelijk geen bindend document. Het is zelfs zo dat steeds meer gemeenten dit model aan de kant schuiven, omdat zij de kosten van diensten op eigen wijze berekenen. Hierdoor wordt het steeds moeilijker om na te gaan of de leges in redelijke verhouding staan tot de werkzaamheden. Leges staan niet in redelijke verhouding op het moment dat de opbrengstlimiet wordt overschreden. Dit houdt in dat de legesopbrengsten hoger zijn dan de gemaakte kosten en de gemeente dus winst maakt.

Van gemeenten wordt echter niet verwacht dat zij van alle in de verordening gemaakte diensten afzonderlijk en op controleerbare vastlegt hoe zij de kosten daarvan heeft geraamd. Dit hoeft de gemeente pas inzichtelijk te maken indien een belanghebbende voldoende motiveert dat redelijke twijfel bestaat dat de geraamde inkomsten van één of meerdere posten hoger zijn dan de geraamde kosten (ECLI:NL:HR:2014:938 en ECLI:NL:GHDHA:2020:1327). Doordat gemeenten de afzonderlijke raming per dienst niet vast hoeven te leggen, spelen zij vaak geen open kaart over de gemaakte berekeningen rondom de vaststelling van de leges. Het is daarom lastig te controleren of de tarieven in redelijke verhouding staan tot de geleverde dienst. Ook zorgt dit ervoor dat grote verschillen ontstaan tussen verschillende gemeenten. Grote stijgingen van legestarieven worden daarom makkelijk afgewimpeld door het antwoord, dat het ‘in lijn is met de gemaakte kosten’.

Wat kan ertegen gedaan worden?

Wanneer iemand het niet eens is met een individuele legesaanslag kan daartegen binnen zes weken bezwaar worden aangetekend bij de heffingsambtenaar. Het maken van bezwaar schort de betaalverplichting niet op, dus de aanslag zal (voorlopig) wel nog moeten worden voldaan. In een bezwaarprocedure tegen een legesaanslag kan bijvoorbeeld worden aangevoerd dat de hoogte van de leges in het concrete geval verkeerd berekend zijn.

Wanneer een belanghebbende de vaste hoogte van de leges aan de orde wil stellen, kan de belanghebbende, in het kader van beroep tegen een individuele legesaanslag, de legesverordening exceptief laten toetsen door de bestuursrechter. Op basis van artikel 8:3, eerste lid,  onder a, van de Awb is het namelijk niet mogelijk beroep in te stellen tegen algemeen verbindende voorschriften. De legesverordening is een algemeen verbindend voorschrift en dus niet voor bezwaar en beroep vatbaar. Een verzoek tot exceptieve toetsing zal daarom over de bandbreedte van een voor beroep vatbaar besluit moeten worden gedaan. Exceptieve toetsing houdt in dat bij een geschil over een besluit (in dit geval de legesaanslag) genomen op basis van een verordening de vraag aan de orde komt of deze verordening in strijd is met algemene rechtsbeginselen of in strijd is met hogere regelgeving. De bestuursrechter zal, nadat is geoordeeld dat belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft dat redelijke twijfel bestaat, toetsen of de leges de opbrengstlimiet overschrijden, of dat de leges willekeurig en onredelijk worden geheven. De heffingsambtenaar dient bij deze vraag inzicht te geven in de kostendekkendheid van de legesverordening. De heffingsambtenaar hoeft bij het geven van de inzichten slechts naar zijn vermogen duidelijk maken, waarom de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is (ECLI:NL:HR:2014:777). Wanneer de heffingsambtenaar geen inzicht geeft, wordt niet aan de vereiste bewijslast voldaan. Ook in het geval de heffingsambtenaar onvoldoende inzichtelijk maakt wat de raming van de inkomsten en lasten zijn, kan ervan uitgegaan worden dat de opbrengstlimiet is overschreden (ECLI:NL:GHARL:2015:8875). Is dit het geval, dan kan de legesverordening onverbindend worden verklaard vanwege strijdigheid met hogere regelgeving, namelijk artikel 121 van de Gemeentewet.

Tot slot

Gemeenten zijn vrij om leges te verhogen, als deze in redelijke verhouding staan tot de werkzaamheden die zij moeten verrichten. Gemeenten hoeven echter niet van elk afzonderlijk tarief de achterliggende berekening op te nemen in de legesverordening. Dit zorgt ervoor dat zij niet altijd open kaart spelen en het lastig te controleren is of de leges in redelijke verhouding staan tot de verrichte diensten. De heffingsambtenaar dient in een procedure tegen een legesaanslag inzicht te geven in de kostendekkendheid van de legesverordening. Indien dit niet, of niet voldoende mate wordt aangetoond, kan worden geconcludeerd dat de opbrengstlimiet is overschreden. De legesverordening kan in dat geval onverbindend verklaard wegens strijd met hogere regelgeving.

Catch Legal, Victor Quax (stagiair aug-sept 2020)

Heeft u vragen naar aanleiding van deze blog? Neem gerust contact op met een van onze juristen. Zij helpen u graag verder.

Interessant artikel?

Share on facebook
Deel op facebook
Share on twitter
Deel op Twitter
Share on linkedin
Deel op Linkdin
Share on email
Deel via mail

Laat een bericht achter

Gerelateerde berichten