Het is algemeen bekend dat het gezond is voor kinderen om buiten te spelen. Tijdens de ochtend- en middagpauze gaan zij lekker los op het schoolplein. Maar spelende kinderen kunnen ook voor overlast zorgen. Vooral nu iedereen thuis moet werken, kan het stemgeluid van de spelende kinderen als hinderlijk worden ervaren. Zijn er regels voor het stemgeluid van schoolkinderen? En hoe zorgen we er in Nederland voor dat geen sprake is van onaanvaardbare overlast veroorzaakt door dit geluid? Deze twee vragen zullen in deze blog worden beantwoord.
Activiteitenbesluit
In het algemeen valt geluid, veroorzaakt door scholen en opvangcentra, onder de regels van het Activiteitenbesluit. In artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit zijn geluidsnormen opgenomen waar scholen en de activiteiten op de schoolpleinen aan moeten voldoen. Volgens artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit blijft het stemgeluid van de schoolkinderen daarbij buiten beschouwing in de periode vanaf een uur voor de start van het onderwijs tot een uur na beëindiging van het onderwijs. Het stemgeluid van schoolkinderen hoeft dus niet getoetst te worden aan de geluidsnormen uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. Deze uitzondering geldt niet voor activiteiten na school of activiteiten die niet met het onderwijs te maken hebben, zoals spelende kinderen op grasveldjes die niet bij de school hoort of activiteiten op schoolpleinen in het weekend.
Nieuwe school en/of nieuwe woning
Bij het opstellen van een bestemmingsplan moet altijd gezorgd worden voor een goede ruimtelijke ordening (artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening). Zodra in het bestemmingsplan woningen voorkomen, moet gezorgd worden voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Dit geldt voor bestemmingsplannen die een nieuwe school mogelijk maken bij bestaande woningen, nieuwe woningen mogelijk maken bij een bestaande school of tegelijkertijd een nieuwe school en nieuwe woningen mogelijk maken.
Ondanks dat stemgeluid van buiten spelende schoolkinderen tijdens schooltijd door het Activiteitenbesluit niet wordt genormeerd, moet er wel rekening mee worden gehouden in het kader van een goed woon- en leefklimaat. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft dit onlangs nog bevestigd in haar uitspraak van 20 mei 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1264). De gemeenteraad kan in een bestemmingsplan voorschriften opnemen die ervoor zorgen dat, ondanks het stemgeluid van schoolgaande kinderen, toch sprake is van een goed woon- en leefklimaat. Een goed voorbeeld van zulke voorschriften is te vinden in een uitspraak van de Afdeling over de wijziging van een bestemmingsplan van de gemeente Gooise Meren (ECLI:NL:RVS:2017:1929). Dit bestemmingsplan voorzag in de uitbreiding van een leegstaand schoolgebouw ten behoeve van de verhuizing van de Emmaschool naar dit schoolgebouw. Gooise Meren had in het bestemmingsplan voorschriften opgenomen die tot op de minuut regelden hoeveel kinderen er tegelijkertijd op het schoolplein mochten spelen. Dergelijke voorschriften kunnen alleen in bestemmingsplannen worden opgenomen als ze handhaafbaar zijn en niet in strijd zijn met de rechtszekerheid. De Afdeling overwoog dat de voorschriften die de gemeente Gooise Meren had gesteld handhaafbaar zijn, omdat het gemeentebestuur kan controleren of de voorschriften worden nageleefd door op het schoolplein te tellen hoeveel leerlingen op dat moment buitenspelen. In hetzelfde voorschrift was ook een uitzondering opgenomen voor bijzondere lesdagen zoals de viering van het sinterklaasfeest, koningsspelen of sport- en speldagen. Deze uitzonderingsregel was volgens de Afdeling echter wel in strijd met de rechtszekerheid omdat geen maximum was gesteld aan het aantal bijzondere lesdagen per jaar. De Afdeling vernietigde daarom het besluit tot wijziging van het bestemmingsplan te vernietigen.
VNG-afstanden
Bij de onderbouwing van een goed woon- en leefklimaat worden meestal de richtafstanden uit de VNG-brochure ‘Bedrijven en Milieuzonering (2009)’ gebruikt. De in deze brochure voorgeschreven richtafstanden tussen milieubelastende activiteiten (zoals bedrijven) en geluidgevoelige functies (zoals woningen) zijn bedoeld om geluidshinder te voorkomen.
Over de VNG-brochure bestaat in de praktijk soms onduidelijkheid, bijvoorbeeld over het toepassingsbereik en de status van deze brochure. De Afdeling heeft geoordeeld dat gemeenten niet verplicht zijn om gebruik te maken van de VNG-brochure; een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan ook op een andere manier worden aangetoond (ECLI:NL:RVS:2017:766). Als de gemeenteraad de relevante richtafstand aanhoudt, kan de gemeenteraad ervan uitgaan dat een activiteit geen onaanvaardbare overlast tot gevolg zal hebben. Wel kunnen er bijzondere omstandigheden zijn, waardoor niet kan worden volstaan met een verwijzing naar de relevante richtafstand (ECLI:NL:RVS:2012:BX7128).
Als niet wordt voldaan aan de relevante richtafstand uit de VNG-brochure, kan de gemeenteraad aantonen dat toch sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De gemeenteraad moet dan goed motiveren waarom in dat specifieke geval een kleinere afstand kan worden aangehouden. Dit kan de gemeenteraad doen met grondig onderzoek (ECLI:NL:RVS:2014:3604).
Het stemgeluid in de Omgevingswet
Onder de nieuwe Omgevingswet, specifiek het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: Bkl), wordt geluid geregeld door o.a. instructieregels. Onder de Omgevingswet worden (bijna) alle geluidsnormen opgenomen in het omgevingsplan. Onversterkt menselijk stemgeluid valt onder de uitzondering. In de Nota van Toelichting van het Bkl (paragraaf 8.1.6.2) staat dat menselijk stemgeluid, en dus ook het geluid van spelende schoolkinderen, niet met waarden wordt gereguleerd. Wel moet rekening worden gehouden met onversterkt menselijk stemgeluid. Volgens artikel 5.59 van het Bkl moet het omgevingsplan regelen dat het geluid dat wordt veroorzaakt door een activiteit op een geluidgevoelig gebouw (zoals woningen) aanvaardbaar is. Er zijn mogelijkheden om het stemgeluid van kinderen zo te reguleren dat het aanvaardbaar is. Dit kan bijvoorbeeld door voorschriften op te nemen in het omgevingsplan over de hoeveelheid kinderen die tegelijkertijd buitenspelen. Gemeenten kunnen bij het vaststellen van een omgevingsplan kijken naar de verdeling van locaties en afwegen in hoeverre het geluidniveau aanvaardbaar is. Net als nu zal de overheid onder de Omgevingswet voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat moeten zorgen.
Conclusie
Bij het bepalen of wordt voldaan aan de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit word het stemgeluid van kinderen op het schoolplein vanaf één uur voor de start van het onderwijs tot één uur na het onderwijs buiten beschouwing gelaten. Bij de bouw van nieuwe woningen en/of een nieuwe school moet in het bestemmingsplan wel rekening worden gehouden met het stemgeluid van kinderen op het schoolplein in het kader van een goede ruimtelijke ordening en een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De gemeente dient dan goed te motiveren dat ondanks het stemgeluid sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. In plaats van een uitgebreide motivering kan de gemeente er ook voor kiezen te verwijzen naar de richtafstanden uit de VNG-brochure. Als aan deze richtafstanden wordt voldaan, is over het algemeen sprake van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Als de VNG-brochure wordt toegepast, maar wordt afgeweken van de daarin opgenomen richtafstanden, is een goede motivering en grondig onderzoek vereist om aan te tonen dat wordt voldaan aan de eis van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Onder de Omgevingswet moet ook gezorgd worden voor een goed woon- en leefklimaat. Om ervoor te zorgen dat geluid veroorzaakt door activiteiten aanvaardbaar is, kunnen gemeenten regels in het omgevingsplan opnemen die het stemgeluid van kinderen reguleren.
Ondanks dat er dus geen direct werkende geluidnormen bestaan waar het stemgeluid van schoolkinderen aan moet voldoen, zal de rust in de buurt bewaard blijven door de taak van de gemeente om voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te zorgen.
Catch Legal, Roza Morrison (stagiaire okt-nov 2020)
Heeft u vragen overgehouden na het lezen van deze blog of heeft u een andere bestuursrechtelijke vraag? Neem gerust contact met ons op.
