De Amsterdamse gemeenteraad mag een monotoon winkelaanbod tegengaan dat uitsluitend of vooral gericht is op dagjesmensen en toeristen, zo oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 15 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1075). De kern van het oordeel van de hoogste bestuursrechter is dat de Amsterdamse gemeenteraad in het bestemmingsplan zorgvuldig heeft onderbouwd waarom het verbod op nieuwe toeristenwinkels in het stadscentrum niet in strijd is met de Europese Dienstenrichtlijn. Met dat oordeel behaalt de gemeenteraad van Amsterdam (opnieuw) een overwinning. In dit blog lees je hoe het verbod op nieuwe toeristenwinkels de eindstreep heeft gehaald.
Waar het begon: 6 oktober 2017
In 2017 gaat Amsterdam de strijd aan tegen een monotoon winkelaanbod in het stadscentrum. Op 6 oktober 2017 wordt voor het postcodegebied 1012 een voorbereidingsbesluit vastgesteld dat de bestaande situatie van detailhandelsvestigingen in de toeristenbranche in het centrum bevriest. Er mogen dus geen niéuwe toeristenwinkels meer worden opgericht op plekken waar het bestemmingsplan dat nog wel toestaat. Er wordt, met andere woorden, een gebruiksverbod opgelegd aan pandeigenaren en exploitanten van panden met een detailhandelsbestemming om een toeristenwinkel te openen. Het voorbereidingsbesluit kondigt ook een nieuw bestemmingsplan aan waarin het gebruiksverbod zal worden uitgewerkt.
De rechtmatigheid van het in dit voorbereidingsbesluit vervatte gebruiksverbod is in december 2018 al eens getoetst door de bestuursrechter (ECLI:NL:RVS:2018:4173). Een handhavingszaak die de gemeente heeft gestart tegen Amsterdam Cheese Company op grond van het voorbereidingsbesluit, komt in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Aangevoerd werd dat het gebruiksverbod in strijd is met de Europese Dienstenrichtlijn. De Afdeling ging daar niet in mee, zoals u eerder kon lezen in dit blog. De uitspraak van de Afdeling van 15 april 2020 komt dus niet als een complete verrassing.
Bestemmingsplan ‘Winkeldiversiteit Centrum’
In navolging van het voorbereidingsbesluit stelt de gemeenteraad in juli 2018 het bestemmingsplan ‘Winkeldiversiteit Centrum’ vast. De strijd blijkt nog niet gestreden, want ook tegen dit besluit wordt (onder meer door Amsterdam Cheese Company) beroep ingesteld. Er wordt opnieuw aangevoerd dat het verbod op nieuwe toeristenwinkels – dit keer vastgelegd in het bestemmingsplan – in strijd is met de Europese Dienstenrichtlijn. Daarnaast wordt onder andere een beroep gedaan op het verbod op discriminatie en op een onaanvaardbare beperking van gebruiksmogelijkheden. Deze (en andere hier niet nader genoemde beroepsgronden) slagen niet. Ik zet de meest opvallende beroepsgronden op een rij.
Europese Dienstenrichtlijn
Ten eerste zou het gebruiksverbod in strijd zijn met de Europese Dienstenrichtlijn. Volgens die richtlijn moet een regel die een beperking oplegt aan het verrichten van diensten non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig zijn. Volgens appellanten voldoet het zogenaamde gebruiksverbod daar niet aan. Het verbod is volgens hen niet noodzakelijk omdat het niet wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. Bovendien is het verbod niet geschikt om het doel te bereiken, omdat de regeling niet effectief is.
Volgens de gemeenteraad is het verbod noodzakelijk om het stedelijk milieu in het stadscentrum te beschermen. Amsterdammers die daar wonen en/of werken hebben belang bij een grotere diversiteit in het winkelaanbod. Het nastreven van díe doelstelling strekt tot de bescherming van het stedelijk milieu – en dat is een dwingende reden van algemeen belang. De Afdeling is het daarmee eens.
Dat de maatregel daarnaast geschikt is om het doel te bereiken, onderbouwt de gemeenteraad met een (locatie)specifiek onderzoek. Uit dat onderzoek blijkt dat de sterke opkomst van vooral op toeristen gerichte detailhandel een bedreiging is voor de aantrekkelijkheid van de binnenstad. De mensen die hier wonen en/of werken, raken vervreemd van de stad door het grote aanbod toeristenwinkels. Op termijn zal de binnenstad een minder aantrekkelijke vestigingsplaats worden voor bedrijven. Het is dus noodzaak om de verdere ontwikkeling van de monocultuur actief tegen te gaan. De Afdeling overweegt dat de raad zijn analyse baseert op (locatie)specifieke gegevens. De raad heeft daarom in redelijkheid kunnen concluderen dat het gebruiksverbod daadwerkelijk geschikt is om de winkeldiversiteit in de binnenstad te bevorderen en dus de leefbaarheid te verbeteren.
Bovendien gaat het verbod niet verder dan nodig om het doel te bereiken, aldus de Afdeling. Zij volgt het standpunt van de raad dat er geen minder vergaande maatregel voorhanden was. De raad geeft aan dat verschillende maatregelen zijn getroffen om dagjesmensen en toeristen gelijkmatiger over de stad te verspreiden, maar dat deze maatregelen geen volwaardig alternatief zijn voor het gebruiksverbod. Om het monotone aanbod te verminderen, is sturing op het aanbod vereist, wat alleen bewerkstelligd kan worden door middel van een gebruiksverbod in een bestemmingsplan. Bovendien gaat het verbod niet verder dan nodig omdat slechts één specifiek gebied is aangewezen waar het verbod van kracht is en bestaande rechten worden gerespecteerd. Met die laatste overweging zijn appellanten het niet eens…
Onaanvaardbare beperking van bestaande gebruiksmogelijkheden
Appellanten voeren aan dat in het bestemmingsplan bestaande planologische rechten geheel of gedeeltelijk zijn wegbestemd. Dat is volgens hen in strijd met het uitgangspunt van het bestemmingsplan zelf. Als gevolg hiervan dalen de panden in waarde. Hier gaat de Afdeling niet in mee. Appellanten worden als gevolg van het plan niet onaanvaardbaar beperkt in de bestaande gebruiksmogelijkheden. Aan een geldend bestemmingsplan (lees: het bestemmingsplan dat hiervóór van kracht was) kunnen geen blijvende rechten worden ontleend. Ook speelt hierbij een rol dat het verbod alleen geldt voor onbenutte gebruiksmogelijkheden: Legaal bestaand gebruik van de percelen als zodanig is (vanzelfsprekend) uitgezonderd van het gebruiksverbod.
Discriminatieverbod
Tot slot proberen appellanten zich nog te beroepen op het discriminatieverbod neergelegd in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Het verbod op nieuwe toeristenwinkels leidt naar het oordeel van de Afdeling niet tot discriminatie. De maatregel houdt niet in dat het verboden is om dagjesmensen en/of toeristen in een detailhandelsvestiging te bedienen. Zij worden door het gebruiksverbod dus niet anders behandeld dan lokale klanten.
Kleine foutjes rechtgezet
Tot slot laat de uitspraak een pragmatische Afdeling zien. Met de uitspraak worden namelijk een paar kleine foutjes in het bestemmingsplan rechtgezet. Zo bevat het bestemmingsplan een kennelijke verschrijving en is een aantal adressen onterecht niet uitgezonderd van het gebruiksverbod. Dit betekent dat de gemeenteraad wél opdraait voor de proceskosten van appellanten.
Eind goed, al goed?
Hoewel de straten in Amsterdam op dit moment leeg zijn vanwege de coronacrisis, betekent de uitspraak winst voor Amsterdam en haar inwoners. Na een lange aanloop trekt de gemeenteraad het gebruiksverbod definitief over de eindstreep. Voorlopig zullen er geen nieuwe toeristenwinkels openen in het stadscentrum. De tijd zal uitwijzen of de reguliere detailhandel hierdoor meer terrein kan winnen.
Blijft u na het lezen van dit blog zitten met vragen over de Europese Dienstenrichtlijn, voorbereidingsbesluiten of verboden in bestemmingsplannen? Neem dan gerust contact met ons op.
