In onze klimaatblogreeks staan wij stil bij verschillende thema’s binnen duurzame gebiedsontwikkeling en klimaatadaptatie. In elke blog worden de mogelijkheden voor regels in ruimtelijke plannen besproken aan de hand van concrete voorbeelden en cases.
Wateroverlast en het verwerken van hemelwater
In deze blog bespreken wij regels en maatregelen die voorgeschreven kunnen worden om wateroverlast tegen te gaan. Door klimaatverandering krijgt Nederland in toenemende mate te maken met meer en heftige neerslag. Het Nederlandse rioolstelsel is hier niet op gebouwd en kan het gevallen hemelwater steeds vaker onvoldoende verwerken. Dit zorgt voor verminderde verkeersveiligheid, wateroverlast en schade aan gebouwen en kelders. Het is de verwachting dat deze neerslag de aankomende jaren alleen maar toeneemt. Om de nadelige gevolgen te beperken is het van belang dat gebieden regenbestendig(er) worden. Het regenbestendig maken van (stedelijke) gebieden wordt ook wel ‘rainproof’ genoemd.
De verantwoordelijkheid voor water
In de Waterwet is de hemelwaterzorgplicht opgenomen. Deze plicht houdt in dat de gemeente verantwoordelijk is voor het doelmatig inzamelen en verwerken van hemelwater. In het Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP) geven gemeenten invulling aan de hemelwaterzorgplicht. In het GRP staat welke maatregelen de gemeente neemt bij het inzamelen en verwerken van het hemelwater én welke maatregelen onder de verantwoordelijkheid van particulieren vallen.
Daar komt bij dat de gemeenteraad bij het vaststellen van een bestemmingsplan in het kader van een goede ruimtelijke ordening de gevolgen van het plan voor de waterhuishouding moet beschrijven. Dit volgt uit het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Met dit artikel wordt geborgd dat het bestemmingsplan en de waterregelgeving op elkaar zijn afgestemd en er zo nodig maatregelen worden voorgeschreven.
Regenbestendige gebiedsontwikkeling in de praktijk: tips & tricks
- Regels in het bestemmingsplan
We maken onderscheid tussen twee soorten regels in het bestemmingsplan: bouw- en gebruiksregels. Het verschil is dat een gebruiksregel een voortdurende verplichting is voor een bepaald gebruik waaraan blijvend moet worden voldaan. We zien verder dat planregels veelal in de vorm komen van een voorwaardelijke verplichting. Dat houdt in dat het bouwen of gebruiken van een bouwwerk slechts is toegestaan voor zover aan de gestelde voorwaarde (de voorwaardelijke verplichting) is voldaan.
Waterberging
Een mogelijke maatregel is het vastleggen van een bouwregel met betrekking tot waterberging in een bestemmingsplan. Zo’n bouwregel zorgt ervoor dat de bebouwing (ook op de kavel) hemelwater opslaat zodat het hemelwater niet direct hoeft te worden verwerkt.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) bepaalde in de Schijndel-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2017:1125) dat het mogelijk is om met een bouwregel in een bestemmingsplan wateroverlast te beperken. Dit gebeurt bijvoorbeeld in artikel 7.3 van het bestemmingsplan ‘Helenadal 34’ te Valkenswaard.
| Doel | Voorbeeldtekst |
| Het (tijdelijk) opslaan van hemelwater zodat niet al het hemelwater direct hoeft te worden verwerkt. Deze regel is van toepassing op nieuwe bebouwing. | Op de gronden met de bestemming X is het bebouwen van de gronden slechts toegestaan als is voorzien in de aanleg van een waterberging van ten minste X liter per vierkante meter bebouwde oppervlakte, die na X dagen na een bui weer voor X % beschikbaar is. |
Waterberging kan ook met een gebruiksregel worden afgedwongen, dit bevestigde de Afdeling in de Sint-Oerle-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2016:2540). In het bestemmingsplan ‘Landsherenlaan’ heeft de gemeenteraad van Deventer gebruiksregels opgenomen waarbij ‘tot een met de bestemming strijdig gebruik in elk geval kan worden gerekend het gebruik van bepaalde gebouwen zonder de aanleg en instandhouding van een waterberging’.
| Doel | Voorbeeldtekst |
| Het (tijdelijk) opslaan van hemelwater zodat niet al het hemelwater direct hoeft te worden verwerkt. | Het gebruik als bedoeld in artikel X is slechts toegestaan indien wordt voorzien in een minimale waterverwerkingscapaciteit van hemelwater van X liter per m2 in X uur door middel van waterberging, hergebruik en/of infiltratie. |
Maximale verharding in bestemmingsplan
Verharding (zoals het asfalteren van gronden of aanleggen van tegels) kan belemmerend werken voor de infiltratie van hemelwater in de bodem. Het kan daarom wenselijk zijn om de oppervlakte van verharding te beperken of hier nadere voorwaarden aan te verbinden. Omdat in dat geval geen sprake is van het bouwen van een bouwwerk (en dus de bouwregels in het bestemmingsplan niet van toepassing kunnen zijn) kan op grond van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) de gemeenteraad de aanleg van verharding verbinden aan een vergunningplicht. Deze vergunningplicht maakt het mogelijk om de maximale verharding van een perceel te reguleren.
De gemeenteraad van Amersfoort heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt in het bestemmingsplan ‘Chw bestemmingsplan Amersfoort Zuid en Kattenbroek’. Op grond van artikel 48.1 van de planregels is een omgevingsvergunning nodig voor het aanleggen van verharding als de oppervlakte aan verharding meer bedraagt dan 50% van het perceel en gaat om volledige verharding.
| Doel | Voorbeeld |
| Het beperken van verharding. | Het is op de gronden met de bestemming X verboden zonder omgevingsvergunning voor uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden meer dan X m2 of X % verharding aan te brengen. |
Wadi’s en infiltratievoorzieningen
Om hemelwater bij pieken op te kunnen vangen kan een infiltratievoorziening worden gebruikt, bijvoorbeeld een ‘wadi’. Een wadi wordt ook vaak gecombineerd met een groene inrichting of beplanting. Vanuit de wadi stroomt het water naar lagergelegen gebied. Als uit onderzoek blijkt dat een wadi noodzakelijk is om bebouwing in het plangebied mogelijk te maken, dan moet deze verplichting in een bestemmingsplan worden geborgd zie bijvoorbeeld Rietmade Hoeven (ECLI:NL:RVS:2017:1020) en Dunningen 4e fase, de Wijk (ECLI:NL:RVS:2020:1766). Een privaatrechtelijke borging was in die gevallen niet voldoende om te voldoen aan een goede ruimtelijke ordening.
Voor de bruikbaarheid van de wadi kan het wenselijk zijn om ook regels te stellen over de minimale hoogte van de eerste verdiepingsvloer/begane grond van een bouwwerk of het peil van het omliggende maaiveld.
| Doel | Voorbeeld |
| Het borgen van een infiltratievoorziening om verharding elders mogelijk te maken. | Gebouwen gelegen binnen de bestemming X mogen uitsluitend worden gebruikt indien een wadi voor het infiltreren van water met een minimale capaciteit van X is gerealiseerd en in stand wordt gehouden. |
2. Hemelwaterverordening
Sommige gemeenten kiezen ervoor om een hemelwaterverordening op te stellen. Een hemelwaterverordening stelt onder meer regels over het brengen van afvloeiend hemelwater of grondwater op of in de bodem of in de gemeentelijke riolering en hemelwatervoorziening. Met zo’n verordening kan de gemeente bepaalde verplichtingen opleggen om rainproof te bouwen.
Er kunnen eisen worden gesteld aan waterberging zoals de capaciteit, de hoeveelheid die geloodst mag worden en de duur dat de waterberging water moet vasthouden. In de Hemelwaterverordeningen van Amsterdam en Den Bosch is hemelwaterberging voor een bouwwerk zelfs verplicht, voor zover deze niet al bestond bij inwerkingtreding van de Hemelwaterverordening.
Een hemelwaterverordening kan ook regels bevatten over lozen of over het stimuleren van (her)gebruik van hemelwater. Het voordeel van de hemelwaterverordening naast regels in bestemmingsplannen is bijvoorbeeld dat hiermee ook waterberging bij vergunningvrije bouwwerken en bij bestaande bouwwerken kan worden afgedwongen.
3. Omgevingswet en omgevingsplan
Ook onder de Omgevingswet blijft de plicht van de gemeente om het hemelwater op te vangen en te verwerken bestaan. Wij gaan ervan uit dat de meeste voorbeelden die we in deze blog noemen, ook in het toekomstige omgevingsplan kunnen worden opgenomen. Het omgevingsplan biedt zelfs waarschijnlijk meer mogelijkheden om regels te stellen ten aanzien van het beperken van wateroverlast. Hierbij kan worden onderzocht of gebodsbepalingen (direct afdwingbare bepalingen) kunnen bijdragen aan het rainproof maken van een gebied. Voor de hemelwaterverordening geldt overigens dat deze na inwerkingtreding van de Omgevingswet onderdeel uitmaakt van het omgevingsplan van rechtswege.
Tot slot
In deze blog stonden wij stil bij de mogelijkheden die de gemeente heeft om maatregelen tegen wateroverlast te nemen. Er zijn daarbij meerdere smaken. De gemeenteraad kan specifieke bouw- en gebruiksregels opnemen in een bestemmingsplan en de gemeente kan ervoor kiezen een Hemelwaterverordening vast te stellen.
Los van de ‘regels’ zien wij dat steeds meer gemeenten op eigen initiatief nieuw (uitvoerings)beleid ontwikkelen om het rainproof inrichten van (bestaande) gebieden te stimuleren. Uiteraard zijn er veel gemeenten en initiatieven die zich inzetten voor rainproof bouwen waarbij wij de volgende voorbeelden alvast het vermelden waard vinden:
- De gemeente Amsterdam heeft een overzichtelijke kaart gemaakt waar de grootste knelpunten staan beschreven. De gemeente werkt samen met Waternet om deze knelpunten aan te pakken, maar stimuleert ook bewoners en eigenaren om maatregelen te treffen.
- In de gemeente Rotterdam zien we in het platform ‘WeerWoord’ een initiatief tussen overheden en particulieren om in samenwerking duurzame gebiedsontwikkeling te stimuleren. Zij schrijven ook handige tips over verschillende thema’s waaronder wateroverlast.
Houd ons blogoverzicht in de gaten voor de volgende blog over hittestress: een thema dat goed aansluit op het thema wateroverlast.
Catch Legal, Annick van der Harten en Merel Brinkman, met dank aan (oud)werkstudent Puc Ligtenberg voor haar eerste bijdrage.
Heeft u vragen overgehouden na het lezen van deze blog of heeft u een andere bestuursrechtelijke vraag? Neem gerust contact met ons op.
