Donderdag 7 mei presenteerde de Raad van State zijn jaarverslag over het jaar 2019. Het verslag bespreekt de bedrijfsvoering van de Raad van State en diverse maatschappelijke ontwikkelingen uit dit jaar. Vooral interessant voor de bestuursrechtpraktijk zijn de ‘throwbacks’ naar spraakmakende uitspraken in het bestuursrecht. In dit blog wordt een aantal uitspraken uitgelicht die het afgelopen jaar kenmerkend waren op het gebied van omgevingsrecht.
Stikstof, vertrouwensbeginsel en ruimtelijke relevantie
Het omgevingsrecht anno 2019 stond in het teken van stikstof, het vertrouwensbeginsel en de ruimtelijke relevantie van bestemmingsplanregels. Ik bespreek drie relevante uitspraken.
Stikstof: De PAS-uitspraak
Niet te missen waren de uitspraken van 29 mei 2019 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) (ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS:2019:1604) over het Programma Aanpak Stikstof (verder: het PAS). Het afgelopen jaar is dan ook veel geschreven over de impact van deze uitspraken (zie ook onze eerdere blog).
Wat speelde er? Het PAS voorziet in een programmatische aanpak voor de stikstofproblematiek in Natura 2000-gebieden. Naar aanleiding van prejudiciële vragen van de Afdeling concludeert het Hof van Justitie van de EU (verder: het Hof) in zijn arrest van 7 november 2018 (ECLI:EU:C:2018:882) dat een programma zoals het PAS zich moeilijk laat verenigen met artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn. De Afdeling concludeert vervolgens dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt, niet voldoet aan de eisen die het Hof daaraan stelt. Met andere woorden: De passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS is niet langer houdbaar. Dit heeft voor onherroepelijke natuurvergunningen die gebaseerd zijn op het PAS geen directe gevolgen, maar voor vergunningen waartegen nog rechtsmiddelen openstaan én voor nieuwe vergunningen is dat anders.
Om de toestemmingsverlening voor activiteiten weer soepel te laten verlopen is op 1 januari 2020 de Spoedwet Aanpak Stikstof (verder: de Spoedwet) in werking getreden. In het kort bespreek ik de hoofdlijnen van deze wet die de volgende belangrijke veranderingen tot gevolg heeft:
- het onderscheid tussen projecten en andere handelingen is verdwenen;
- er bestaat nog slechts een vergunningplicht voor projecten met significant verslechterende gevolgen (voor Natura 2000-gebieden);
- de Spoedwet wijzigt artikel 2.9 Wet natuurbescherming zodat het mogelijk wordt om categorieën van projecten aan te wijzen die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, maar niet vergunningplichtig zijn als aan ‘nadere regels’ is voldaan; en,
- het stikstofregistratiesysteem is ingevoerd op basis waarvan een natuurvergunning kan worden aangevraagd. Dit systeem wordt voornamelijk gebruikt om woningbouw te realiseren en voor een beperkt aantal infrastructurele projecten.
De Spoedwet biedt ruimte om nieuwe projecten te verwezenlijken maar biedt nog niet in alle gevallen de zekerheid dat een natuurvergunning kan worden verkregen.
Vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht
Op 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) doet de Afdeling nóg een interessante uitspraak, namelijk de uitspraak naar aanleiding van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel (verder: A-G) over een beroep op het vertrouwensbeginsel. De appellante in deze zaak is een last onder dwangsom opgelegd voor haar dakterras, terwijl gemeenteambtenaren haar ervan hadden verzekerd dat dit terras vergunningvrij kon worden gebouwd. Mocht appellante er in dit geval op vertrouwen dat het bestuursorgaan niet handhavend zou optreden? De A-G is gevraagd in zijn conclusie in te gaan op de vraag wanneer uitlatingen namens een bestuursorgaan het gerechtvaardigde vertrouwen kunnen wekken dat het bestuursorgaan niet handhavend zal optreden. Om dit te kunnen beoordelen, zet de A-G de volgende drie stappen uiteen.
Stap 1: Degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat er sprake is van uitlatingen of gedragingen van ambtenaren die redelijkerwijs de indruk wekken van een bewust standpunt van het bestuursorgaan over hoe een bepaalde bevoegdheid uitgeoefend zal worden, kortom: Dat een echte toezegging is gedaan. Daarbij is in ieder geval van belang dat de betrokkene te goeder trouw is, welke mate van deskundigheid van de betrokkene kan worden verwacht én of de toezegging op schrift is gesteld.
Stap 2: De toezegging moet toegerekend kunnen worden aan het bevoegde bestuursorgaan. Vaak kan een burger dit alleen moeilijk inschatten. In plaats van de precieze wettelijke bevoegdheidsverdeling, is daarom bepalend welke handelingen, vanuit burgerperspectief, redelijkerwijs toegerekend kunnen worden aan het bestuursorgaan.
Stap 3: Ten slotte dienen er geen zwaarder wegende belangen (zoals strijd met de wet of het algemeen belang) in de weg te staan aan het honoreren van de verwachtingen van de betrokken burger. Indien dit wel het geval is, kan in sommige gevallen voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade te vergoeden die de betrokkene ondervindt door het niet honoreren van het gerechtvaardigd vertrouwen.
In de onderhavige uitspraak past de Afdeling de ‘driestapstoets’ toe en slaagt het hoger beroep van appellante. Hiermee versoepelt de Afdeling de tot nu toe zeer strenge toets aan het vertrouwensbeginsel. Het is onwaarschijnlijk dat nu elk beroep op gerechtvaardigd vertrouwen zal slagen, maar deze nieuwe benadering met meer oog voor het burgerperspectief is al gesignaleerd, zie deze uitspraak van22 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1128).
Ruimtelijke relevantie planregels in bestemmingsplannen
Op 6 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3765) doet de Afdeling een interessante uitspraak op een beroep tegen het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2013’ van de gemeente Smallingerland. In dit bestemmingsplan wordt het uitvoeren van seismologisch onderzoek naar de aanwezigheid van aardgas aangemerkt als strijdig gebruik. In de planonderbouwing wordt gesteld dat het gebruik van aardgas nadelige milieugevolgen heeft en daarom mogen gronden niet langer worden gebruikt voor onderzoeksactiviteiten naar aardgas. De minister van Economische Zaken en Klimaat (hierna: de minister), appellant in deze zaak, voert aan dat het plan is ingegeven door het duurzaamheidsbeleid van de gemeente. Een dergelijk beleid is volgens de minister geen ruimtelijk beleid en kan daarom niet via een bestemmingsplan in effect worden gebracht.
De Afdeling gaat hierin mee en oordeelt dat, voor zover een planregel bepaalde onderzoeksactiviteiten in het plangebied uitsluit om de milieugevolgen van het gebruik van aardgas als brandstof te beperken, deze planregel niet tot doel heeft het ruimtegebruik van de gronden in het plangebied of de invloed van dat ruimtegebruik op de omliggende gronden te regelen. De planregel heeft tot zover geen ruimtelijk relevant doel. Het uitsluiten van verkennings- en opsporingsonderzoek uit duurzaamheidsoverwegingen, is in zoverre in strijd met artikel 3.1 lid 1 Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
Uit deze uitspraak blijkt dat duurzaamheidsbeleid niet ten grondslag kan liggen aan een planregel als dit beleid qua doel niet direct ziet op ruimtegebruik van het desbetreffende plandeel. Dit oordeel sluit aan bij de huidige opvatting van ruimtelijke relevantie van planregels conform artikel 3.1 Wro, maar of dat ook voor het nieuwe toetsingscriterium onder de Omgevingswet, de ‘fysieke leefomgeving’, relevant zal blijven, moeten we afwachten.
Ter afsluiting
Dit overzicht betreft slechts een kleine greep uit de relevante uitspraken. Ook op het gebied van energietransitie is veel gebeurd en in het kader van de Europese Dienstenrichtlijn heeft de Afdeling zich over interessante vraagstukken moeten buigen. Daarvoor verwijs ik naar de volledige tekst van het jaarverslag.
Op 1 januari 2020 is bovendien de Omgevingskamer van de Afdeling van start gegaan. De Omgevingskamer vervangt de Ruimtelijke Ordening-kamer en behandelt alle zaken over het omgevingsrecht, zowel zaken die in hoger beroep aan de Afdeling worden voorgelegd als zaken in eerste en enige aanleg.
Al met al is het jaarverslag 2019 een boeiende blik op een (bestuursrechtelijk) bewogen jaar!
Catch Legal, Annick van der Harten
Heeft u vragen overgehouden na het lezen van deze blog of heeft u een andere bestuursrechtelijke vraag? Neem gerust contact met ons op.
