Nederland heeft (gelukkig) veel cultureel erfgoed. Duizenden gebouwen maar ook andere objecten (zoals grafheuvels) zijn in Nederland aangewezen als (archeologisch) monument. Zo worden zij, en daarmee de geschiedenis van Nederland, beschermd. Maar wat betekent zo’n bescherming? Kan zomaar elk gebouw een monument worden, en welke gevolgen heeft de beschermde status van een monument? Lees daarvoor snel verder.
Bescherming van een monument
We concentreren ons voor het gemak even op monumentale gebouwen. Een monument wordt door het bevoegd gezag via een (aanwijzings)besluit aangewezen als dat van algemeen belang is vanwege zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde. In Nederland zijn in alle gemeenten door het Rijk rijksmonumenten aangewezen. Daarnaast hebben veel gemeenten en sommige provincies op grond van een eigen lokale verordening eigen monumenten aangewezen. Hoewel deze monumenten niet op grond van rijksregels beschermd worden, is de daadwerkelijke bescherming vanuit de lokale verordening vaak hetzelfde. In deze blog wordt ingegaan op de bescherming van rijksmonumenten.
Bij elke aanwijzing wordt een ‘redengevende omschrijving’ opgesteld. Aan de hand van deze omschrijving, die onderdeel is van het aanwijzingsbesluit, is te zien welke delen van het monument als waardevol wordt gezien.
Niet het gehele kadastrale perceel beschermd als rijksmonument
Dat juist deze redengevende omschrijving belangrijk is, volgt uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 12 december 2012. In deze uitspraak stond centraal een omgevingsvergunning voor een nieuwe dakkapel op een bijgebouw bij een hoofdgebouw dat als rijksmonument was aangewezen. Het college van burgemeester en wethouders was van mening dat voor het mogen plaatsen van deze dakkapel een omgevingsvergunning voor het veranderen van een rijksmonument moest worden verleend (monumentenvergunning). Appellant was het daar niet mee eens. De Afdeling oordeelde dat niet het gehele kadastrale perceel beschermd wordt door de aanwijzing als rijksmonument, maar enkel dat wat in de redengevende omschrijving is opgenomen. In dit geval was alleen het hoofdgebouw in de redengevende omschrijving opgenomen en niet de omliggende bijgebouwen en dus ook niet het bijgebouw waarop de dakkapel zou worden geplaats. Ondanks dat ook de bijgebouwen ten tijde van de aanwijzing al aanwezig waren op het perceel, is gezien de redengevende omschrijving volgens de Afdeling alleen beoogd het hoofdgebouw te beschermen. Een monumentenvergunning was dan ook niet nodig.
Het aanwijzingsbesluit en de redengevende omschrijving worden opgenomen in het Rijksmonumentenregister. Uitschrijving uit het Rijksmonumentenregister (met andere woorden het intrekken van het aanwijzingsbesluit) kan maar is volgens vaste rechtspraak alleen mogelijk als er bij de herbeoordeling nieuwe feiten en omstandigheden zijn die de redengevende omschrijving bij het aanwijzingsbesluit in een ander licht plaatsen.
Behouden van een monument
Een eigenaar mag op grond van artikel 13.12 van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal) het rijksmonument niet beschadigen en moet het rijksmonument bovendien onderhouden. Hoe ver dat onderhoud strekt, blijkt onder andere uit een uitspraak van de Afdeling. De eigenaar vond dat haar niet verweten kon worden dat zij het rijksmonument had verwaarloosd. Zij kreeg immers geen subsidie meer van de gemeente om het pand te onderhouden. De Afdeling ging daar niet in mee en vond dat de eigenaar ook zonder subsidie verplicht was het monument te onderhouden.
Veranderen van een monument
Iets doen of veranderen aan een rijksmonument? Bijna alle werkzaamheden vallen onder de vergunningplicht, want bijna alle werkzaamheden vallen onder de definitie van het begrip ‘rijksmonumentactiviteit’. Een rijksmonumentenactiviteit wordt omschreven als een ‘activiteit inhoudende het slopen, verstoren, verplaatsen of wijzigen van een rijksmonument (…) of het herstellen of gebruiken daarvan waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht’. En voor zo’n activiteit is op grond van artikel 5.1, eerste lid, sub b, van de Omgevingswet een omgevingsvergunning nodig. Ook bij rijksmonumenten is het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar het monument zich bevindt bevoegd om te beslissen over de aanvraag omgevingsvergunning. Wel is de Minister van Onderwijs, Wetenschap en Cultuur adviseur als sprake is van een archeologisch monument of als het rijksmonument wordt gesloopt, ingrijpend wordt gewijzigd of wordt gerestaureerd naar een eerdere staat. De Rijksdienst voor Cultuur en Erfgoed, die de advisering namens de minister op zich neemt, geeft advies over het wel of niet verlenen van de vergunning, inclusief een motivering daarbij. Het advies is niet bindend, tenzij het gaat om een archeologisch monument.
Uitzonderingen
Uitzonderingen op de vergunningsplicht zijn te vinden in artikel 13.11 van het Bal. Noodzakelijke werkzaamheden waarbij de monumentale waarde niet wijzigt of inpandige wijzigingen aan delen die geen monumentale waarde hebben, zijn aangewezen als vergunningsvrij. Noodzakelijke werkzaamheden zijn bijvoorbeeld het vervangen van een kapotte ruit of het vervangen van een dak dat aan het einde van zijn levensduur is, mits dit de monumentale waarde niet wijzigt.
Let op, afhankelijk van de werkzaamheden is het goed mogelijk dat naast de omgevingsvergunning voor een rijksmonumentactiviteit nog meer vergunningen noodzakelijk zijn voordat met de werkzaamheden mag worden gestart. Denk hierbij aan een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit of een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit.
Het toetsingskader voor een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentactiviteit is te vinden in artikel 8.80 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. De omgevingsvergunning wordt alleen verleend als dat in overeenstemming is met het belang van het monument. Daarbij wordt rekening gehouden met 1) het voorkomen van ontsiering, beschadiging of sloop van het monument en 2) het bevorderen van het gebruik van monumenten, eventueel door het wijzigen van dat monument. Doordat het in het belang van het monument moet zijn, en ontsiering daarbij voorkomen moet worden, is het wijzigen van een monument erg lastig is. Uiteraard is dit ook het uitgangspunt; als er (grote) wijzigingen plaatsvinden, verliezen de monumenten hun waarde en is de bescherming daarmee ook mislukt. Maar dit betekent niet dat het onmogelijk is om een rijksmonument tóch te wijzigen. Zo is een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het Burgerweeshuis aan de Kalverstraat in Amsterdam. Daarbij wordt een deel van de gebouwen die onderdeel zijn van het Burgerweeshuis samengevoegd door een ander gedeelte te slopen. Daarmee kan een grotere expositiezaal voor het Amsterdam Museum worden gerealiseerd. De rechtbank oordeelde dat het belang van het gebruik van het monument (als kunstmuseum) mocht prevaleren boven het belang van ongewijzigd in stand laten van het monument.
Verdere bescherming?
In deze blog heb ik wat verteld over de bescherming van monumenten. Monumenten zijn immers belangrijk voor de huidige en toekomstige generatie. Maar we zijn nog niet klaar. Want hoe worden in plaats van losstaande panden, grotere ensembles, zoals hele straten, beschermd? En hoe zit het met werelderfgoed? Beide onderwerpen zullen aan bod komen in het tweede deel van deze tweeluik; De bescherming van erfgoed onder de Omgevingswet.
