De Spreidingswet heeft de gemoederen in Nederland de afgelopen tijd beziggehouden. Op dinsdag 16 januari 2024 werd duidelijk dat de wet door de Eerste Kamer zou worden aangenomen. Afgelopen 23 januari is dit ook daadwerkelijk gebeurd. In deze blog ga ik in op hoe deze wet bestuursrechtelijk in elkaar zit en kijk ik ook naar de twee adviezen die zijn gegeven door de Afdeling advisering van de Raad van State.
De basis van de Spreidingswet
De ‘Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen’, in de volksmond beter bekend als de Spreidingswet, is een wet om te zorgen voor een meer evenwichtige verdeling van opvangplekken voor asielzoekers over gemeenten in Nederland. Momenteel gaat de verdeling van opvangplaatsen over gemeenten op vrijwillige basis. Het idee van de Spreidingswet is dat gemeenten die geen opvangplekken realiseren in het uiterste geval hiertoe kunnen worden gedwongen. Ook kunnen gemeenten een financiële tegemoetkoming ontvangen als zij méér opvangplekken realiseren. De wet ziet op het realiseren van voldoende opvangplekken in Nederland en heeft geen enkele betrekking op migratie naar Nederland.
Hoe werkt de Spreidingswet?
De minister maakt een raming
Op grond van de Spreidingswet maakt de minister van Justitie en Veiligheid (de minister, in de praktijk de staatssecretaris) elke twee jaar (voor 1 februari) bekend hoeveel opvangplaatsen er naar verwachting in Nederland nodig zijn. Hoe deze raming tot stand komt, wordt bepaald in het ‘Besluit gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen’. Dit is een algemene maatregel van bestuur (AMvB). Hoewel de raming elke twee jaar wordt gemaakt, kan deze ook tussentijds worden gewijzigd indien nodig (artikel 2 van de Spreidingswet).
Vervolgens wordt het aantal opvangplaatsen per provincie bepaald en wordt een indicatie gegeven over het benodigde aantal opvangplaatsen per gemeente. De gekozen verdeling komt tot stand op basis van het aantal inwoners en de sociaaleconomische status van gemeenten. Zowel de verdeling over de provincies als de indicatie van de verdeling over de gemeenten, zijn geen besluiten waartegen bezwaar of beroep kan worden ingesteld (dit wordt bevestigd in de Memorie van Toelichting TK 2022-2023- 36 333 nr. 3 p. 23.).
De eerste raming is op 31 januari 2024 gepubliceerd in de Staatscourant. Hieruit volgt dat het aantal opvangplaatsen voor asielzoekers waarin in de komende twee jaren naar verwachting behoefte zal zijn, ongeveer 96.000 opvangplaatsen bedraagt. Uit de raming volgt ook de provinciale opgave en de indicatieve verdeling per gemeente. Uit de raming volgt dat Zuid-Holland de meeste opvangplaatsen moet realiseren (19.776). De provincie Zeeland heeft de kleinste opgave en moet 2.109 opvangplaatsen realiseren.
De minister neemt een verdeelbesluit
De colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten, het college van Gedeputeerde Staten van de provincies en het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) houden per provincie overleg (onderhandelen) over de uitvoering van de Spreidingswet. Dit worden ook wel Provinciale regietafels genoemd. In dit overleg wordt besproken welke gemeenten de opvangplaatsen gaan realiseren. De commissaris van de Koning brengt aan de Minister een verslag uit van dit overleg.
Het is nu aan de minister om een daadwerkelijk een verdeelbesluit te nemen (artikel 5). Daarbij houdt de minister rekening met de verslagen van de provincies. In het verdeelbesluit worden voor de duur van twee jaren de minimale opvangplaatsen per provincie verdeeld over de verschillende gemeenten.
Kern van de Spreidingswet
De kern wat de wet staat in artikel 6. Het roept alle Nederlandse gemeenten op om twee jaar lang (zolang het deelbesluit geldt) opvangplekken te realiseren. Binnen zes maanden na de bekendmaking van het verdeelbesluit (tenzij een andere termijn is bepaald), moet het college van burgemeester en wethouders een locatie of accommodatie beschikbaar stellen aan het COA. Met accommodaties denkt de wetgever aan (leegstaand) vastgoed, zoals hotels, vakantieparken of cruiseschepen. Zijn er alleen locaties beschikbaar waarbij op grond van het omgevingsplan huisvesting voor asielzoekers niet is toegestaan? De wet draagt gemeentebesturen dan op om het omgevingsplan aan te passen door de benodigde vergunningen te verlenen.
Kritiek Afdeling advisering op het wetsvoorstel
De Afdeling advisering van de Raad van State (de Afdeling advisering) heeft op 2 februari 2023, voordat het wetsvoorstel werd ingediend bij de Tweede Kamer, advies uitgebracht over de Spreidingswet. In deze advisering staat een aantal kritiekpunten. In deze blog bespreek ik er twee.
Onduidelijkheid realisatietermijn
De Afdeling advisering vindt in de wet genoemde termijnen onduidelijk. Nadat het verdeelbesluit is genomen, gelden er voor de gemeenten twee termijnen: twee jaar om de opvangplaatsen te realiseren (de realisatietermijn) en zes maanden om de opvanglocaties beschikbaar te stellen. Hoe de termijnen zich tot elkaar verhouden, vindt de Afdeling advisering onvoldoende duidelijk. Temeer als je daarbij meeweegt dat na afloop van de termijn of de termijnen de minister in plaats van het college van burgemeester en wethouders de benodigde vergunningen kan verlenen. Dat is een vorm van interbestuurlijk toezicht bij medebewind en heeft verstrekkende gevolgen. Het moet daarbij klip en klaar zijn wat de wettelijk taak is en wanneer deze kan worden overgenomen.
De Afdeling advisering adviseert de wetgever om duidelijkheid te creëren over de realisatietermijn.
Complex!
De Afdeling advisering constateert ook dat de Spreidingswet erg complex is. De wet zal vermoedelijk veel tijd en inspanning vergen van de verschillende overheden, zoals de gemeente, provincie en het Rijk. Het gevolg daarvan is dat lange tijd onduidelijk zal blijven wat de uiteindelijke (verplichte) verdeling van de opvangplaatsen zal zijn.
Verder vraagt de Afdeling advisering zich af wat de effecten zullen zijn van de financiële prikkels die gemeenten krijgen om vrijwillig opvangplekken te realiseren. De Afdeling advisering vreest dat deze financiële beloningen contraproductief zijn omdat zij schadelijk kunnen zijn voor de samenwerking tussen gemeenten en daarmee ook afbreuk kunnen doen aan een belangrijke doelstelling van de Spreidingswet: de versterking van de onderlinge solidariteit bij het realiseren van een gemeenschappelijke opgave.
Kritiek Afdeling advisering op het ontwerpbesluit
Zoals eerder genoemd, wordt de praktische uitwerking van de Spreidingswet overgelaten aan een AMvB. Dit is gebeurd in het (ontwerp)Besluit gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen (het ontwerpbesluit). In het ontwerpbesluit wordt onder andere invulling gegeven aan de manier waarop wordt bepaald hoeveel opvangplekken noodzakelijk zijn en hoe deze verdeling zal plaatsvinden. Op 17 januari 2024 heeft de Afdeling ook advies uitgebracht op dit ontwerpbesluit. Ik licht het belangrijkste punt toe.
Uitvoerbare verdeling
Zoals hiervoor uitgelegd, neemt de minister uiteindelijk een verdeelbesluit waarbij de benodigde opvangplekken per provincie over de gemeenten worden verdeeld. Dit verdeelbesluit wordt pas genomen nadat gemeenten, COA en provincie met elkaar hebben overlegd over de verdeling en daarover verslag hebben uitgebracht aan de minister. Noem het een soort onderhandeling met (mogelijk) een uiteindelijke verdeling. De minister neemt dat verslag/de uitkomst van de onderhandeling mee bij het nemen van het verdeelbesluit. Uit de toelichting bij de ontwerp-AMvB volgt dat de verdeling uit deze onderhandelingen alleen wordt overgenomen als deze goed uitvoerbaar is voor het COA. Het COA is ook partij bij de overleggen, maar houdt hiermee ook in de fase daarna een belangrijke, zo niet doorslaggevende, stem. Dat kan de onderhandelingen en/of de verhoudingen wel eens ingewikkeld maken. De Afdeling advisering constateert ook dat de uitvoerbaarheid voor gemeenten niet duidelijk is vermeld, terwijl het juist de gemeenten zijn die de opvangplaatsen moeten realiseren. De uitvoerbaarheid van de plannen voor de gemeenten zou volgens de Afdeling advisering meer aandacht moeten krijgen.
Tot slot
Er is weliswaar veel over de wet gesproken, maar in mijn ogen minder over de complexiteit in de uitvoering en over de haken en ogen die door de Afdeling advisering zijn gesignaleerd. Wellicht pakt het in de praktijk voldoende uit. Feit blijft dat afgelopen dinsdag 23 januari 2024 de Spreidingswet aangenomen in de Eerste Kamer en er gestart kan worden met de uitvoering. Het startsein is in ieder geval gegeven met het publiceren van de eerste raming.
Schematisch overzicht werking Spreidingswet. NB: de data komen niet overeen met de data van de aangenomen versie van de wet. Bron: https://www.raadvanstate.nl/adviezen/@134624/w16-22-00210-ii/
