In twee eerdere blogs zijn wij ingegaan op participatie bij het vaststellen van het omgevingsplan en bij het verlenen van een omgevingsvergunning. In deze blog gaan wij in op participatie bij de omgevingsvisie. Een omgevingsvisie spreekt misschien iets minder tot de verbeelding dan een omgevingsplan of een omgevingsvergunning, maar is een belangrijk instrument aangezien een omgevingsplan en een omgevingsvergunning in lijn moeten zijn met de omgevingsvisie. Kortom: een belangrijk document waar participatie ook een rol speelt. Hoe? Dat leest u in deze blog!
Hoe zat het?
Ook onder het oude recht van de Wet ruimtelijke ordening bestond er een instrument wat erg lijkt op de omgevingsvisie uit de Omgevingswet (Ow): de structuurvisie. Wanneer er een structuurvisie werd voorbereid konden burgers en organisaties hun inbreng geven op het ontwerp via de procedure uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit hield in dat er eerst een ontwerp van de structuurvisie ter inzage werd gelegd en dat hierover een zienswijzen naar voren kon worden gebracht. Verder gold op basis van artikel 2.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) dat bij de vaststelling van een structuurvisie moest worden aangegeven op welke wijze burgers en maatschappelijke organisaties bij de totstandkoming van een structuurvisie waren betrokken.
Tegen een structuurvisie kon op basis van artikel 8:5 van de Awb geen bezwaar en/of beroep worden ingesteld. Gevolg hiervan was dat pas bij de inhoudelijke behandeling van een bestemmingsplan of omgevingsvergunning het participatietraject van de structuurvisie aan de orde kon worden gesteld. Een voorbeeld hiervan is een Afdelingsuitspraak van 1 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:417). Uit deze uitspraak volgt dat participatie bij een structuurvisie een opstap is naar het bestemmingsplan. Bij de vaststelling van dit ruimtelijke beleidsdocument worden eerst de wensen en gedachten bij de burgers opgehaald. Deze worden vervolgens vastgelegd in de structuurvisie, waarna de randvoorwaarden uit de structuurvisie worden omgezet naar bindende regels in het bestemmingsplan. Participatie bij een structuurvisie werd onder het oude recht dus vooral gezien als een opmaat naar het besluitvormingsproces van een bestemmingsplan. Dit neemt niet weg dat een bestemmingsplan of omgevingsvergunning wel moesten voldoen aan het ruimtelijke beleid uit de structuurvisie.
Hoe zit het nu?
De naam ‘structuurvisie’ is onder de Ow verdwenen en is vervangen door ‘omgevingsvisie’. Het idee van de omgevingsvisie is grotendeels hetzelfde als bij de structuurvisie, met het enige verschil dat de structuurvisie zag op beleid ten behoeve van een ‘goede ruimtelijke ordening’, terwijl een omgevingsvisie ziet op ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Het kader van de omgevingsvisie is daarmee breder dan dat van een structuurvisie.
Concreet is in artikel 10.7 van het Omgevingsbesluit (Ob) opgenomen dat:
- Bij het vaststellen van een omgevingsvisie wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn;
- Als een omgevingsvisie wordt vastgesteld door de gemeenteraad of provinciale staten, wordt daarbij aangegeven op welke wijze invulling is gegeven aan het toepasselijke decentrale participatiebeleid.
Het eerste gedeelte van artikel 10.7 van het Ob komt overeen met het ‘oude’ artikel 2.1.1 van het Bro. In zoverre geen veranderingen. Het tweede gedeelte van artikel 10.7 van het Ob is nieuw als het gaat om de opdracht dat moet worden aangegeven op welke wijze invulling is gegeven aan het toepasselijke decentrale participatiebeleid. Dit geldt enkel voor een gemeentelijke of provinciale omgevingsvisie. Dit beleid bestond in veel gemeenten al, zie bijvoorbeeld het ‘Beleidskader Participatie’ van de gemeente Dordrecht. Dat bij een (decentrale) omgevingsvisie moet worden aangegeven hoe dit beleid is toegepast in een omgevingsvisie is wel nieuw.
Net zoals bij de structuurvisie is de procedure uit afdeling 3.4 van de Awb van toepassing bij een omgevingsvisie. Dit betekent dat men zienswijzen over een ontwerp van de omgevingsvisie naar voren kan brengen (artikel 16.23 Ow). Het is niet mogelijk om tegen een omgevingsvisie direct beroep in te stellen. Wel kan een omgevingsvisie mogelijk via exceptieve toetsing alsnog aan de orde worden gesteld. Dit kan bijvoorbeeld zijn wanneer er beroep wordt ingesteld tegen het omgevingsplan dat is gebaseerd op het beleid uit de omgevingsvisie.
Grote verandering bij participatie?
Zoals hiervoor aangegeven had participatie bij een structuurvisie een niet al te grote rol. Nu de wetgeving uit het Bro één-op-één is overgenomen in het Ob lijkt er op het eerste gezicht niets te veranderen onder de Ow. Dat in een omgevingsvisie nu ook moet worden aangegeven in welke mate het decentrale participatiebeleid een rol heeft gespeeld maakt dit niet anders, aangezien veel gemeenten voor inwerkingtreding van de Ow al participatiebeleid hadden en hier gebruik van maakte. Kortom: de naam van het instrument is veranderd, maar de wijze van betrekken van burgers en bedrijven niet.
Meer weten over participatie? Neem gerust contact met ons op!
