In een bestemmingsplan kan de gemeenteraad bepalen dat het college van burgemeester en wethouders op een later moment een deel van het bestemmingsplan kan wijzigen of moet uitwerken. Belanghebbenden hebben dan op twee momenten een mogelijkheid tot inspraak en het aanwenden van rechtsmiddelen: tijdens het vaststellen van het bestemmingsplan én bij het vaststellen van een wijzigingsplan of uitwerkingsplan. Kan in beide procedures hetzelfde worden aangevoerd of kunnen bepaalde bezwaren maar één keer worden opgeworpen?

Flexibiliteit in het bestemmingsplan: de wijzigingsbevoegdheid en uitwerkingsplicht

Het opstellen van een bestemmingsplan is vaak een complexe en kostbare procedure. Mede hierom kan het bestemmingsplan in flexibiliteitsinstrumenten voorzien om binnen bepaalde grenzen wijzigingen aan te kunnen brengen, of om bepaalde delen nader uit te werken, zonder dat daarbij het bestemmingsplan geheel opnieuw wordt vastgesteld. De wijzigingsbevoegdheid en de uitwerkingsplicht zijn daar voorbeelden van. Het bestemmingsplan wordt dan ook wel het moederplan genoemd.

De mogelijkheid voor het opnemen van deze flexibiliteitsinstrumenten volgt uit artikel 3.6, eerste lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Artikel 3.6, eerste lid, onder a, van de Wro stelt dat het college van burgemeester en wethouders (hierna: college) bevoegd is om, binnen de grenzen van het bestemmingsplan, het plan te wijzigen. Het college is alleen bevoegd tot het wijzigen van het bestemmingsplan wanneer die bevoegdheid expliciet door de gemeenteraad is opgenomen in het bestemmingsplan. Daarnaast kan het college de wijzigingsbevoegdheid slechts gebruiken binnen de grenzen van het plan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) stelt de eis dat de bevoegdheid begrensd moet zijn. De rechter hecht bij de beoordeling hiervan in ieder geval belang aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waar de wijzigingsbevoegdheid op ziet en de aanleiding tot het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid (zie bijvoorbeeld ABRS, 6 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ3399). Het bestemmingsplan behoort rechtszekerheid te bieden aan betrokken partijen. Bij de opname van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan dient daarom al voldoende duidelijk te zijn aangegeven welke wijzigingen in de toekomst kunnen worden aangebracht en onder welke omstandigheden deze kunnen worden toegepast.

Artikel 3.6, eerste lid, onder b, van de Wro stelt dat het college, als de gemeenteraad daartoe heeft besloten, binnen de grenzen van het bestemmingsplan het plan moet uitwerken. De term ‘uitwerkingsplicht’ suggereert dat het college verplicht is de globale plannen nader uit te werken. In beginsel is dit ook zo. De Afdeling laat aan het bestuursorgaan echter veel ruimte voor wat betreft het tijdstip waarop het college tot nadere uitwerking overgaat. Zo oordeelde de Afdeling over een zaak in de gemeente Tilburg dat het acceptabel was dat het college nog niet tot nadere uitwerking van een beeldkwaliteitsplan en een stedenbouwkundige structuur van een bestemming was overgegaan, omdat de realisering van een noodzakelijke ontsluitingsweg financieel (nog) niet haalbaar was (ABRS, 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7721). Zolang het college voldoende kan motiveren waarom het niet tot nadere uitwerking van een plan overgegaan is, komt het college volgens de Afdeling veel vrijheid toe. Ook voor de uitwerkingsplicht geldt dat het gebruik hiervan aan regels is gebonden: de uitwerkingsplicht dient door voldoende objectieve normen te worden begrensd.

Wat kan worden aangevoerd tegen het moederplan?

Er zijn twee momenten waarop rechtsmiddelen kunnen worden aangewend: bij de vaststelling van het moederplan (lees: het bestemmingsplan) én bij de vaststelling van het wijzigingsplan of het uitwerkingsplan.

Bij de vaststelling van het bestemmingsplan kunnen belanghebbenden beroep instellen tegen de opname van de flexibiliteitsinstrumenten in het bestemmingsplan. Zo kunnen zij het niet eens zijn met het feit dat het college überhaupt de mogelijkheid krijgt om op een later moment het bestemmingplan te wijzigen of pas in een later stadium het plan gaat uitwerken. Belanghebbenden kunnen ook beroep instellen tegen de inhoud van de planregels die de bevoegdheden toekennen. Beide flexibiliteitsinstrumenten dienen door objectieve grenzen te worden beperkt. Een belanghebbende kan bijvoorbeeld aanvoeren dat de gestelde regels te breed geformuleerd zijn. Uit de planregels moet voldoende nauwkeurig blijken wat de gevolgen voor de belanghebbende in de toekomst zijn.

Bij de opname van de flexibiliteitsinstrumenten in het bestemmingsplan moet daarnaast aangegeven zijn wat het doel hiervan is in het licht van een goede ruimtelijke ordening. Wanneer dit niet goed gemotiveerd is, kan de Afdeling de planregels vernietigen. In een zaak die zich afspeelde in gemeente Boskoop heeft de gemeenteraad niet kunnen uitleggen wat het doel is van een bepaalde wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan. De gemeenteraad gaf aan deze bevoegdheid aan het college te hebben gegeven om woongebieden op een later moment eventueel uit te breiden. De Afdeling zette hier een streep door. De enkele verklaring dat de wijzigingsbevoegdheid voor instrumentele doeleinden is opgenomen in het bestemmingsplan, is onvoldoende (ABRS, 2 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2814).

Wat kan worden aangevoerd tegen het wijzigingsbesluit of uitwerkingsplan?

Wanneer een bestemmingsplan al is vastgesteld en het college gebruik maakt van een wijzigingsbevoegdheid of over gaat tot een nadere uitwerking, dan krijgen belanghebbenden de gelegenheid om tegen het gebruik van de bevoegdheid hun bezwaren kenbaar te maken.

Op dat moment kan bijvoorbeeld worden aangekaart dat het college bij het gebruik van de wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht buiten de gestelde regels in het bestemmingsplan treedt. Het college mag de bevoegdheden niet ruimer interpreteren en gebruiken dan de regels zoals gegeven in het moederplan voorschrijven.

Het bestemmingsplan zelf heeft inmiddels formele rechtskracht gekregen. In principe staat tegen de opname van de flexibiliteitsinstrumenten dus geen rechtsmiddel meer open. Dit is anders wanneer de opname van de wijzigingsbevoegdheden in strijd is met hogere regelgeving. Bij wijze van exceptieve toetsing kan de opname van een bevoegdheid dan alsnog onverbindend worden verklaard. Dit komt in de praktijk niet vaak voor.

Samenvattend

De wijzigingsbevoegdheid en de uitwerkingsplicht zijn flexibiliteitsinstrumenten waarmee het college na vaststelling van het bestemmingsplan in een later stadium het plan kan wijzigen, dan wel nader kan uitwerken. Belanghebbenden hebben de mogelijkheid om zowel tijdens de vaststelling van het bestemmingsplan hun bezwaren kenbaar te maken, als bij het gebruik ervan. Wel moet goed worden opgelet wat wanneer kan worden aangevoerd, zodat voorkomen wordt dat de rechtzoekende de boot mist. Tijdens de vaststelling van het bestemmingsplan kan de belanghebbende beroep instellen tegen de opname en de inhoud van de flexibiliteitsinstrumenten. Nadat het bestemmingsplan formele rechtskracht heeft gekregen kan een belanghebbende dat over het algemeen niet meer met succes aanvoeren. Wel kan worden opgekomen tegen het gebruik van de flexibiliteitsinstrumenten als een wijzigingsplan of uitwerkingsplan wordt vastgesteld.

Catch Legal, Bram Kragting

Bent u met vragen blijven zitten na het lezen van dit artikel, of bent u opzoek naar advies? Neem gerust contact op met een van onze juristen.

Bram Kragting