Dat de Omgevingswet de regels uit het ruimtelijke ordeningsrecht bundelt, is inmiddels bekend. Voor het ene onderwerp binnen dit omvangrijke systeem heeft dit meer gevolgen dan voor het andere. Met het aanvullingsspoor geluid zullen bestaande en nieuwe regels over geluid samengevoegd worden. Hierdoor zal de toegestane geluidbelasting als gevolg van de reconstructie van een weg anders worden geregeld. In dit artikel worden het huidige systeem voor geluidbelasting als gevolg van de reconstructie van een weg en de wijzigingen onder de Omgevingswet beschreven en worden de veronderstelde verbeteringen onder de Omgevingswet beoordeeld.
Reconstructie van een weg onder de Wet geluidhinder
Onder de huidige wetgeving staat het grootste deel van de regels over geluidhinder en de beheersing hiervan in de Wet geluidhinder (hierna: Wgh). Hierin staan onder andere de regels over geluid afkomstig van industrieterreinen, spoorwegen en wegen. Niet alleen wordt daarbij gekeken naar het geluid dat geproduceerd wordt, maar ook wordt de geluidbelasting op geluidgevoelige objecten gereguleerd. Hoofdstuk VI van deze wet kent de titel ‘Zones langs wegen’ en is van toepassing op de aanleg en reconstructie van wegen die niet zijn aangegeven op de geluidplafondkaart. Dit zijn met name de wegen in beheer bij gemeenten. Wanneer voor deze wegen een maximumsnelheid van meer dan 30 kilometer per uur geldt en de wegen niet zijn gelegen binnen een woonerf, beschikken deze wegen over een geluidzone die zich uitstrekt vanaf de as van de weg tot een bepaalde breedte naast de weg. Binnen deze zone worden geluidgevoelige objecten zoals woningen beschermd tegen een te hoge geluidbelasting. Wanneer een weg wordt gereconstrueerd, kan dit gevolgen hebben voor de geluidbelasting op deze geluidgevoelige objecten. Wegen waar een maximumsnelheid van 30 kilometer per uur geldt, hebben geen geluidzone omdat aanvankelijk werd verwacht dat de geluidbelasting hier zo laag zou zijn dat extra bescherming niet nodig was.
Om de aanstaande wijzigingen onder de Omgevingswet goed te begrijpen, is het belangrijk om te verduidelijken wanneer sprake is van een reconstructie van een weg als bedoeld in de Wgh.
Reconstructie van een weg
Om te spreken van een reconstructie als bedoeld in de Wgh moet sprake zijn van een wijziging op of aan de weg en moet uit akoestisch onderzoek blijken dat de berekende geluidbelasting vanwege de weg in het toekomstige maatgevende jaar zonder het treffen van maatregelen ten opzichte van de toegestane geluidbelasting met 2 dB of meer wordt verhoogd. Er moet dus sprake zijn van een wijziging én van een overschrijding van de toegestane geluidbelasting met 2 dB.
Wat een wijziging op of aan de weg precies betekent maakt de Wgh niet duidelijk, wel blijkt uit artikel 1b, vijfde lid, van de Wgh dat in ieder geval niet wordt bedoeld: een wijziging die slechts bestaat uit een snelheidsverlaging, de vervanging van een wegdeklaag door een even stil of stiller wegdek of een snelheidsverhoging tot de maximumsnelheid zoals die gold vóór een tijdelijke snelheidsverlaging als deze was opgenomen als maatregel in een programma als bedoeld in artikel 5.12 van de Wet milieubeheer.
De toegestane geluidbelasting vanwege een te reconstrueren weg is 48 dB op grond van artikel 100 van de Wgh. Met behulp van artikel 100a van de Wgh kan eventueel een hogere waarde worden vastgesteld. Met zo’n besluit hogere waarde kan de toegestane geluidbelasting dan in beginsel met 5 dB worden verhoogd. De heersende waarde (de feitelijke situatie) is pas relevant indien de toegestane geluidbelasting vóór de wijziging al werd overschreden.
Toepassing
Wanneer sprake is van reconstructie van een weg als bedoeld in afdeling 4 van hoofdstuk VI van de Wgh, zijn artikel 99 tot en met 100b van de Wgh van toepassing. Artikel 99 van de Wgh schrijft voor dat tot reconstructie kan worden overgegaan nadat hiertoe een besluit is genomen. Dat besluit kan een afzonderlijk besluit zijn op grond van artikel 81 van de Wgh, de vaststelling van een bestemmings- wijzigings- of uitwerkingsplan of een besluit tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Voorafgaand aan het besluit wordt een akoestisch onderzoek gedaan om te bepalen welke maatregelen genomen dienen te worden om te voorkomen dat de geluidbelasting na reconstructie de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting zal overschrijden.
Het akoestisch onderzoek wordt door de wegaanlegger ingesteld. De wegaanlegger is de opdrachtgever tot aanleg of reconstructie van een weg. Het onderzoek wordt, samen met een beschrijving van de maatregelen die nodig zijn om de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting niet te overschrijden, toegezonden aan burgemeester en wethouders. Burgemeester en wethouders nemen vervolgens binnen drie maanden een besluit om te bepalen welke maatregelen nodig zijn om te voorkomen dat de geluidbelasting vanwege de weg na reconstructie de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting overschrijdt.
Aanleiding voor verandering
De hierboven genoemde werkwijze om de geluidbelasting vanwege wegen te beperken, werd eerst ook gebruikt voor grotere wegen, zoals wegen in beheer bij het Rijk. Van deze methode is enkele jaren geleden afgestapt omdat niet gegarandeerd kon worden dat het geluid van wegen niet toenam nadat een weg was aangelegd of gereconstrueerd. In Nederland is het autoverkeer en daarmee de geluidbelasting namelijk door de jaren heen flink toegenomen. Daarom is met SWUNG-1 het geluidproductieplafond geïntroduceerd en zijn grotere wegen opgenomen op de geluidplafondkaart. Het geluid afkomstig van deze wegen wordt voortdurend gemonitord.
Voor de wegen die niet op deze kaart zijn opgenomen, zoals gemeentewegen, geldt ook dat de verkeersintensiteit kan toenemen. Voor wegen waar een maximumsnelheid van 30 kilometer per uur geldt, bestaan helemaal geen beschermende regels terwijl ook voor deze wegen geldt dat meer verkeer of een wijziging ertoe kan leiden dat de geluidbelasting toeneemt.
De wegen die niet onder SWUNG-1 vallen, zullen onderdeel uitmaken van SWUNG-2 dat toegepast kan worden met de Omgevingswet. Met SWUNG-2 zal de regelgeving over deze wegen worden aangepakt om zo tot een eenvoudiger en slagvaardiger systeem te komen voor de geluidbelasting van wegen in eigendom van de gemeente of het waterschap.
De wijziging van een gemeenteweg onder de Omgevingswet
Ook onder de Omgevingswet (hierna: Ow) moet bij de wijziging van wegen in de meeste gevallen worden bezien of de geluidbelasting op geluidgevoelige gebouwen niet te veel toeneemt. De instructieregels over de geluidbelasting zijn opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).
Onder het systeem van de Ow bestaan er kortgezegd ‘wegen met een geluidproductieplafond’ (doorgaans rijkswegen) en ‘wegen in beheer bij de gemeente of waterschappen’ (hierna gezamenlijk: gemeentewegen). De categorie ‘wegen die niet zijn aangegeven op de geluidplafondkaart’ uit de Wgh, komt onder de Omgevingswet als zodanig niet terug. Anders dan onder de Wgh zijn de regels over geluid ook van toepassing op wegen waar een maximumsnelheid van 30 kilometer per uur is toegestaan. Onder de Ow bepaalt namelijk de verkeersintensiteit of de bepalingen uit het Bkl van toepassing zijn op een weg. De regels uit het Bkl zijn van toepassing op verharde gemeentewegen met een verkeersintensiteit van meer dan 1.000 motorvoertuigen per etmaal als kalenderjaargemiddelde. Gemeentewegen die in beginsel uitgesloten zijn van de regels van het Bkl kunnen wanneer het verkeer toeneemt onder de regels gaan vallen. Dit is een verandering ten opzichte van het systeem onder de Wgh, waarbij wegen pas onder de regels gaan vallen indien de toegestane maximumsnelheid wordt verhoogd.
Onder de Ow wordt niet langer gesproken over een zone langs een weg maar van een ‘geluidaandachtsgebied’. Een geluidaandachtsgebied is een locatie langs een weg waarbinnen het geluid hoger kan zijn dan de standaardwaarde in Lden. De zone wordt dus niet langer bepaald aan de hand van standaardafstanden zoals onder de Wgh. De standaardwaarde kan worden vergeleken met de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting als bedoeld in artikel 100 van de Wgh. De standaardwaarde onder de Ow is voor gemeentewegen 53 Lden. De grenswaarde (vergelijkbaar met de hoogste hogere waarde in de Wgh) is voor gemeentewegen gesteld op 70 Lden. Overschrijding van de grenswaarde is slechts onder bepaalde omstandigheden toegestaan.
Artikel 5.78j, eerste lid, van het Bkl geeft aan wanneer sprake is van de wijziging van een gemeenteweg:
- het verplaatsen van een of meer rijstroken met meer dan 2 m;
- het verhogen of verlagen van de rijstroken met meer dan 1 m;
- een toename van het aantal rijstroken, niet zijnde voorsorteerstroken en in- en uitvoegstroken;
- het vervangen van een wegdek door een minder stil wegdek; of
- het verwijderen van geluidschermen of geluidwallen langs de weg.
Anders dan in de Wgh is het niet langer vereist dat sprake is van een bepaalde toename van de geluidbelasting op een gevel. Wanneer een omgevingsplan een of meer van de hiervoor genoemde wijzigingen mogelijk maakt, moet bekeken worden of dit gevolgen heeft voor het geluidaandachtsgebied en de geluidbelasting op geluidgevoelige gebouwen in dit gebied. De geluidbelasting mag door de wijziging niet hoger zijn dan de standaardwaarde of, wanneer al sprake was van een overschrijding (met of zonder dat daarvoor een hogere waarde is vastgesteld), niet nog hoger zijn dan deze overschrijding. Gebeurt dat wel, dan moet daarvoor een hogere waarden worden vastgesteld.
Monitoring
Omdat niet langer wordt gekeken naar de toename van de geluidbelasting in dB als gevolg van de wijziging, kan de vraag ontstaan hoe wordt verzekerd dat de geluidbelasting op de gevel aanvaardbaar blijft. Onder de Ow krijgt het college van burgemeester en wethouders de taak om het verschil te monitoren tussen de gemiddelde geluidemissie in een kalenderjaar en de basisgeluidemissie van een gemeenteweg. De basisgeluidemissie bij wegen met een verkeersintensiteit van meer dan 4.500 motorvoertuigen per etmaal, zal bij de invoering van de Ow gelijk zijn aan de gemiddelde geluidemissie van die weg in (naar verwachting) het jaar 2022. Bij wegen met een lagere verkeersintensiteit heeft het college langer de tijd om de basisemissie vast te stellen. Door het verschil in geluidemissie te bepalen en bij te houden, kan goed worden bezien of gedurende de jaren de geluidemissie toeneemt.
Wanneer op grond van de monitoring een overschrijding van de geluidemissie van meer dan 1,5 dB wordt geconstateerd, moet worden bepaald welke geluidbeperkende of geluidwerende maatregelen nodig zijn om de geluidbelasting te verminderen. Het college van burgemeester en wethouders brengt elke vijf jaar verslag uit van de resultaten van de monitoring aan de gemeenteraad. De data voor deze verslaglegging sluiten aan bij, en kunnen worden gebruikt voor, de actieplanverplichtingen van de Europese richtlijn omgevingslawaai. Het voordeel van deze manier van monitoring is dat wanneer de verkeersintensiteit op een weg toeneemt waardoor de geluidemissie stijgt, een overschrijding van de geluidbelasting op de gevels zal worden opgemerkt of voorkomen.
Wijziging van een weg in het omgevingsplan
Uit artikel 5.78l van het Bkl volgt dat in een omgevingsplan rekening gehouden wordt met het geluid van een weg. Het omgevingsplan voorziet erin dat het geluid van de weg op geluidgevoelige gebouwen in een geluidaandachtsgebied aanvaardbaar is. Wanneer een omgevingsplan de wijziging van een gemeenteweg toelaat, wordt erin voorzien dat het geluid op geluidgevoelige gebouwen niet hoger is dan de standaardwaarde van 53 Lden of niet leidt tot een toename van het geluid op die geluidgevoelige gebouwen ten opzichte van het geluid op die gebouwen vóór de wijziging (art. 5.78m van het Bkl). Het Bkl bepaalt niet op welk moment deze toets moet plaatsvinden. De toetsing kan plaatsvinden bij de vaststelling van het omgevingsplan zelf, maar kan door het opnemen van een vergunningplicht ook plaatsvinden in de fase direct voorafgaand aan de wijziging van de weg. Een combinatie hiervan is ook mogelijk.
In het omgevingsplan kunnen onder voorwaarden hogere waarden worden vastgesteld tot de grenswaarde die geldt voor de geluidgevoelige gebouwen (art. 5.78n van het Bkl). Dit kan alleen indien geen geluidbeperkende maatregelen kunnen worden getroffen om aan de standaardwaarde te voldoen, de overschrijding van de standaardwaarde door het treffen van geluidbeperkende maatregelen zoveel mogelijk wordt beperkt én het geluid op geluidgevoelige gebouwen niet hoger is dan de grenswaarde (70 Lden).
Het college van burgemeester en wethouders behoudt daarbij de inspanningsverplichting om de overschrijding van de standaardwaarde zo beperkt mogelijk te houden. Van het college wordt dan ook een actievere houding verwacht ten opzichte van die onder de Wgh waar alleen bij de aanleg of wijziging van een weg actie vanuit de gemeente nodig was. Tegen de geluidbeperkende maatregelen die genomen dienen te worden, mogen geen overwegende bezwaren van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of technische aard bestaan. Ook moeten de maatregelen financieel doelmatig zijn. Vergelijkbare factoren die ertoe kunnen leiden dat maatregelen buiten beschouwing kunnen worden gelaten, staan ook genoemd in het huidige artikel 110a van de Wgh.
Het is daarnaast mogelijk om de grenswaarde te overschrijden als zwaarwegende economische belangen of zwaarwegende andere maatschappelijke belangen dit rechtvaardigen (art. 5.78o van het Bkl). In alle gevallen geldt: als de standaardwaarde wordt overschreden moet de aanvaardbaarheid van het gecumuleerde geluid op geluidgevoelige gebouwen in de beoordeling worden betrokken en moet in het omgevingsplan het gecumuleerde geluid worden bepaald.
Het tijdelijk deel van het omgevingsplan
Bij de inwerkingtreding van de Ow zal het wijzigen van een weg in het tijdelijke deel van het omgevingsplan worden opgenomen als een omgevingsplanactiviteit indien een geluidgevoelig gebouw is toegelaten binnen het aandachtsgebied van die weg. Om te bepalen wat het aandachtsgebied van een weg is, wordt in het tijdelijke deel van het omgevingsplan aangesloten bij de benadering onder de Wgh. Ook de voor reconstructie uit de Wgh komen terug in het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Wanneer een gemeente het tijdelijk deel van omgevingsplan op dit punt zal omzetten naar het nieuwe deel van het omgevingsplan kan zelf worden bepaald of en hoeveel regels worden opgenomen over de wijziging van een gemeenteweg, zolang het omgevingsplan er maar in voorziet dat het geluid van de weg op geluidgevoelige gebouwen in een geluidaandachtsgebied aanvaardbaar is. Vanaf dat moment zullen alle wegen met een verkeerintensiteit van meer dan 1.000 motorvoertuigen per etmaal en waar een maximumsnelheid van 30 kilometer per uur geldt ook gaan beschikken over een zone langs de weg. Dit betekent dat gemeenten voordat zij overgaan tot de wijziging van dit onderdeel in hun omgevingsplan, goed moeten nagaan welke wegen vanaf dat moment vallen onder de regels van het Bkl.
Tot slot
Hoewel veel elementen uit de Wgh over de reconstructie van een weg terugkomen in het Bkl, wordt straks overgestapt op een systeem waarbij overlast door geluidbelasting van wegen actief zal worden beperkt. Onder de Ow zal niet langer de afstand tot een weg bepalen of een gebouw wordt beschermd tegen de geluidemissie van die weg, maar juist de reikwijdte van het geluid zelf. Vooral voor de wegen met een hoge verkeersintensiteit waar een maximumsnelheid van 30 kilometer per uur geldt, zal dit een verandering teweeg brengen. Met name de grotere steden zullen een toename zien in het aantal zones langs wegen. Een garantie dat geluid beheersbaar blijft, kan worden gevonden in de voortdurende monitoring van geluidemissies waardoor een stijging van de geluidbelasting gedurende de jaren niet ongemerkt kan plaatsvinden. De nieuwe regels lijken daarom in ieder geval een verbetering voor het geluidklimaat mee te brengen. De haalbaarheid en toepassing blijft voorlopig nog onzeker, in ieder geval tot de inwerkingtreding van de Ow. Op welke manier uiteindelijk vorm wordt gegeven aan de instructieregels uit het Bkl zal per gemeente verschillen, maar alle omgevingsplannen zullen erin moeten voorzien dat de geluidbelasting aanvaardbaar is én blijft.
Catch Legal
Heeft u vragen over de Omgevingswet of wilt u weten wat de nieuwe regels over geluid voor u gaan betekenen? Neem dan contact op met een van onze juristen. Zij helpen u graag verder.
